作者：

何云峰 上海师范大学知识与价值科学研究所所长、教授
杨龙波 上海师范大学知识与价值科学研究所特聘副研究员
田思敏 上海师范大学知识与价值科学研究所助理研究员
李文立 上海师范大学知识与价值科学研究所助理研究员

我们需要尽早制定和完善相关的外国非政府组织在华活动管理法规（条例）。必须明确规定它们在各个领域的活动范围。国外非政府组织在中国基层选举中开展危害中国国家安全和国家利益的各种活动都必须禁止；对试图在中国颠覆共产党的执政地位，实现政权更迭的各种活动也必须禁止；对国外非政府组织涉入中国其它政治性活动，也须予以禁止。从现有资料可以看出，国际非政府组织通过赞助与选举有关的国外出版物、选举训练材料和有关村民选举的国际会议等等，并为之提供资金，同时就选举官员的训练以及在全国范围内给被选举的村民委员会成员教授培训课程的方式介入我基层选举，在这里就必须明确禁止在全国范围内给被选举的村民委员会成员教授培训课程，把这些组织的活动限制在非政治领域的非敏感领域。当然，这些限制不是一成不变和永久性的。对国外非政府组织在中国开展活动施以限制的类型、程度和范围，应随着时间的推移，根据中国的发展、改革和开放的进展和需要，适时进行调整。在划清了国外非政府组织在中国开展活动的底线和界限之后，中国要积极鼓励有助于中国的社会发展与社会进步的那些外国非政府组织活动，如提供工作上的便利，提供资金支持，允许其享有较大的工作自由等，对在中国社会发展与社会进步过程中有突出贡献的那些外国非政府组织及其工作人员也可以通过一些方式进行评比和表彰。从历史的角度出发，国际非政府组织最初介入我基层选举是基于某种政府行为。1992年民政部为了寻求外国的评价以及帮助民政部修改和完善《组织法》 ，同时为了更好地与外国学者交流基层治理的国际法律制度，民政部在1989年成立基层治理研究会，由负责农村发展和实施《组织法》的高层、中层和基层各级民政部官员组成。该研究会的性质是“非政府组织”的作用，帮助民政部建立国际联系 。在这种情况下，福特基金会、卡特研究中心正式介入我基层选举，开始了国际非政府组织在我国基层选举中的活动。也就是说，国际非政府组织介入我基层选举的最初初衷是由于我民政部出于管理的需求而产生的，并没有相应的法律规定。但是随着中国民主制度的进一步推进，目前我国基层选举已经初具规模，是否还需要国际非政府组织进一步在此领域的教授和培训呢？或者说随着国际非政府组织进入中国基层选举领域20多年以后，如果还没有制定相应的法律条款来规范国际非政府组织行为，那也就表明了国际非政府组织对我国基层选举和民主政治的作用是微乎其微的，进一步证明国际非政府组织在中国无存在的必要。在国外，美国虽然没有专门针对国外非政府组织的专门立法，但是《外国人代理人注册法》中就含有大量管理国外非政府组织在美活动的相关规定。其主要内容包括：代理任何外国非政府组织的个人或组织，须在10天内向美国司法部注册，注册内容包括姓名、地址、住处、活动性质、雇员情况、资金来源、正在或将要从事的活动、代理人与代理之间的协议；须每6个月向司法部提交活动情况报告；向公众发送宣传资料要表明代理者向司法部报备；须妥善保管组织机构的各类工作文档和记录等等，并对故意违法者做出罚款、监禁以及按照《移民和国籍法》相关规定处理。蒙古、津巴布韦、俄罗斯等都亚欧《非政府组织法》严格监控国外非政府组织活动，防止其干涉本国内政、明令严禁外国政府资助本国政党。就我国而言，目前有两项法规是同国外非政府组织有关的。一项是根据1989年6月14日国务院令第36号公布的外国商会管理暂行规定，针对的是外国商会，即外国在中国境内的商业机构及人员在中国境内设立，不从事任何商业活动的非营利性团体。另一项是2004年3月8日根据国务院令第400号公布的基金会管理条例，其中有条款是针对外国基金会的，即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会登记管理条例 》。实际上，在已进入中国以及想要进入中国的外国非政府组织中，商会和基金会只是其中的两种类型，在数量上只占相当小的部分，多数国外非政府组织尤其是参与中国基层选举的在中国实际上处于无法可依的状态。从总量而言，数量少、不配套、可操作性不强，特别是目前我国还没有专门的、全面的、严谨的民间组织管理方面的法律。针对我国迄今尚无一部登记管理所有各类非政府组织的统一法规，可以制定一部统一的《社团法》对非政府组织管理的各种问题作出明确的规定，包括登记程序、业务主管部门环节、涉外活动、国际非政府组织的权利义务等。具体内容包括一是健全和完善登记制度。明确国外非政府组织在华活动必须在国家民政部门登记。二是实行严格的年检制度。明确相应部门每年定期检查在华外国非政府组织的法律执行情况、机构和人员情况、工作开展情况。三是加强工作报告制度。要求在华外国非政府组织定期向登记机关、税务机关以及审计机构定期审核在华外国非政府组织的资金来源、使用管理情况，防止他们利用非政府组织外壳从事非法互动。

注释：

1. Kevin J O'Brien, "Implementing Political Reform in China's Villages," The Australian Journal of Chinese Affairs 32 (1994): 33-59.: 34.
2. MoCA officials had tried very hard to get international academics interested in village election, without much success. Author correspondence with Kevin O’Biren, one of the ten participants in the 1992 field trip.

引用请注明：何云峰、杨龙波：国际非政府组织介入我基层选举的双重作用及对策，《理论经纬》（2012），黄山书社2013年版，第235-257页。