作者：

何云峰 上海师范大学知识与价值科学研究所所长、教授
杨龙波 上海师范大学知识与价值科学研究所特聘副研究员
田思敏 上海师范大学知识与价值科学研究所助理研究员
李文立 上海师范大学知识与价值科学研究所助理研究员

美国国际共和研究所（International Republican Institute）是第一家介入我国村民选举的国际非政府组织。该组织于1983年成立，总部设置在华盛顿。其标榜的宗旨是推进全世界的民主制度和民主理念，向有关的国家提供诸如立法过程、政党组织与竞选机制等项目方面的支持 。它从上个90年代初便介入到我国基层选举（村民选举）之中。美国另一著名的国际非政府组织——“卡特中心”从1996年开始也参与到我国农村基层的选举中，并对我国基层的选举提供程序化的支持。此外还有一些其他的国际非政府组织，例如：美国全国国际事务民主学会（National Democratic Institute for International Affairs, or “NDI”）等等也对我国基层选举有所介入。纵观这些国际非政府组织的活动模式，其介入我国基层选举的方式主要有以下五种：
1．参观我国的基层选举
由于很多国际非政府组织都有“研究”的功能，观察（或田野调查）是实证研究中最重要的方法之一，所以，很多国际非政府组织便以观察（或参观）我国的基层选举介入我国基层民主工作的“敲门石”。而我国也期望能够借鉴国际非政府组织在基层民主工作上的一些有利经验，因此一些立法和政府部门便邀请一些国际非政府组织到我国的基层观摩参观有关的选举工作。1992年，民政部基层政权建设司领导的中国基层政权建设研究会邀请来自七个国家的十位学者参观村民自治与选举，其目的在于提高选举质量以及规范操作和程序 。自此，拉开了国际非政府组织介入我基层选举的序幕。1994年5月，美国国际共和研究所参观我国福建省龙岩和厦门市的村委会的选举。此后，该研究所在安徽、甘肃、吉林、山西、云南、海南等省参观了近60多个村委会的换届选举。从2002年开始，该研究所还观摩了我国一些城市社区居委会的选举工作 。
2．提供法律和程序的修改意见
国际非政府组织在观摩我国基层选举的基础上，向我国的立法机关和一些行政机构提出问题，并提供法律法规的修改意见。例如，卡特中心与民政部于2000年8月一起召开过一次《村民委员会选举规程》修改研讨会，对有关法律法规的修改完善提出了许多有益的建议。该中心还借此资助印刷了5万本修改的《村民委员会选举规程》手册。上个世纪末本世纪初，由于经费紧张等原因，国际非政府组织以这样那样的形式对有关工作给予一定的经费赞助，在一定程度上为它们顺利地更深入介入基层选举工作提供了不少机会。而这些组织在观察和参与基层选举之后，又反过来给我国的选举工作提供一些有益的建议。美国国际共和研究所提出的设立投票站等建议被福建人大采纳。这样，通过经费赞助和提建议两种方式，使国际非政府组织与其介入我国选举之间形成了“良性互动”，这也导致我国一些部门和个人放松了警惕和警觉，多数情况下都是给它们开方便之门。
3.提供和参与培训项目
美国共和研究所和卡特中心等国际非政府组织在介入我国基层选举的过程中，提供了不少的培训项目。1994年，美国共和研究所赞助培训地方选举的讲座，涉及国家和省级选举的规则和程序等方面的内容。卡特中心也组织了一些培训项目，包括培训选举的官员，提高其对规范的村委会选举程序的认识等。有的国际非政府还利用各个地方的党校干部接受培训的机会，资助和邀请学员去美国参加实地考察和提供培训。在改革开放的大浪潮下，党校和组织部门也乐于接受这样的“合作”。
4．邀请我国的学者和官员到国外考察
在对我国基层选举有了深入了解的同时，国际非政府组织也开始邀请我国的学者和官员到国外考察。卡特中心从1998年起，邀请国内知名大学的专家学者到美国考察中期选举和总统大选。美国国际共和研究所也于2002年邀请我国的学者和官员考察美国的政党体制。国际组织在邀请我国学者和官员去考察的时候，有的提供全额经费资助，有的提供部分资助，有的完全不提供资助。特别是部分官员为了找一个出国考察的接口，即使没有资助，也十分乐意接受这样的邀请。
5．资助和培养所谓的独立候选人
近年来，特别是自2012年的人大代表选举开始，国外非政府组织介入我国选举工作有了新的动向：那就是资助和培养所谓的独立候选人参加选举。这有不同的情况需要分析：（1）有的非政府组织的确看到了我们选举的弱项，例如我们的人大选举基本上都没有公开竞选的环节，候选人虽然经过一定的程序选出，但因没有竞选机会，完全依赖参选人的自然信誉状态，显然不利于一般的普通公民被选举为代表，而领导或者已有一定知名度的人往往在无公开竞选的状态下具有独特的优势。所以，有的非政府组织便赞助和培养一些有“基础”的选民作为“独立候选人”参选。（2）有的非政府组织可能出于间接推进我们选举制度的改革，有意识地赞助和培养一些独立候选人，但不以当选为目标，意在为这些候选人的知名度提升打基础，为今后的当选提供条件。（3）还有的非政府组织则可能是出于破坏选举，诚心利用所谓的独立候选人来对抗我们现有的选举制度。总体上来说，第三种情况并不是主流，尤其是有良好声誉的国际非政府组织往往不会走这条路，它们更会倾向于用“培养民主意识”的方式来介入独立候选人。只有个别的仇华组织会选择第三种情况干预独立候选人的参选过程。不过，独立候选人这种现象值得仔细研判，他们当中也有一部分不是受到国际资助才独立参选的，而是从其他诉求转向政治诉求的表现。例如，有的声称独立参选，可能是因为他们长期或多次上方和投诉而达不到诉求目的，似乎参选为人大代表后可以有助于解决问题；还有的声称独立参选则可能是因为纯粹的“政治热情”所致。所以，独立候选人的问题是一个非常复杂的问题，切不可简单地下武断结论。

注释：

1. International Republic Institute. What is IRI What Type of Work Does IRI Do? http://www.iri.org/FAQ.asp
2. 谭青山：《国外非政府组织在中国地方治理中的角色》，见http://www.chinareform.org.cn/society/organise/Forward/201006/t20100628_31257.htm ，更新日期2010-06-24
3. 参见美国国际共和研究所网页 http://www.iri.org/asia/china.asp 

引用请注明：何云峰、杨龙波：国际非政府组织介入我基层选举的双重作用及对策，《理论经纬》（2012），黄山书社2013年版，第235-257页。