作者：张烁、孟令战
提要
古代中国人充分发挥了中华民族的智慧,在面临自然灾害时建立了一套相对制度化且行之有效的救灾机制。这一机制主要以政府为主导,辅之以民间的义赈活动。本文介绍了古代救灾的主要类型、阶段性措施及各种救灾方式，从中吸取经验教训,可以完善我国现代的救灾制度。特别是在建立具有中国特色的社会主义救灾机制的过程中，这些历史经验有很多值得借鉴之处。
我国历来是世界上自然灾害最严重的国家之一,具有分布地域广、灾害种类多、发生频率高和造成损害大等特点。在大自然的淫威面前,先民们并没有屈服,而是充分发挥中华民族的智慧,形成了一套相对制度化且行之有效的救灾机制。笔者认为这些历史经验对于我国建立具有中国特色的社会主义救灾机制具有重大的启示意义。
我国古代救灾机制概述
纵观我国历史,发生自然灾害后的救灾职责,主要是由政府承担。大致可分为朝赈和官赈两类:朝赈由中央朝廷主持,通常会对灾害地区拨发粮款、赈粜,灾后则采取免除、缓征租赋等措施来恢复民生;而官赈是由地方官主持,在地区性自然灾害发生之后,动用地方库藏钱粮赈济救灾的活动。另外,我国历史上还存在着由民间义士自愿捐粮捐款赈济灾民的义赈活动。当大灾发生时,政府积极地履行救灾职能,而民间义赈则成为朝赈和官赈的有力补充。这种官民互补的救灾方式,能够充分动员社会各界力量,使灾害的损失降到最低点。
从救灾过程来看,古代救灾可分为灾前预防、灾中救助和灾后救济三个阶段的机制构成,政府通过创立各种制度和措施,以完善救灾机制的良好运行。灾前预防措施主要是建立粮食仓储制度,包括官方设立的常平仓、社仓、惠民仓等,以及民间自发集资设立的义仓。此外政府兴修水利,加强气象监测,以及建立粮价呈报制度也是颇具效能的防灾措施;灾中救助指在灾害发生的过程中,官方所采取的一系列应急救助措施,例如建立严格的报灾制度等;而灾后救济则是古代救灾机制的核心部分,主要有灾蠲、减征和缓征赋税等措施,基本上是对灾年发生时灾民的赋税义务进行减免。
从救灾措施来看,我国古代已经衍生出了丰富多样的救灾方式。典型者如赈济,即发生严重灾情后,为了及时帮助灾民渡过难关,国家向灾民无偿发放救济钱物的行为。除此之外,历史上还存在着以工代赈、移粟就民、移民就粟以及劝奖社会助赈等独具中国特色的救灾措施:以工代赈是指官府让灾民参与国家建设,如兴修水利工程,从而获得相应的赈济钱物;而移粟就民则是从外地调运粮食支援灾区,或利用市场调剂手段实现粮食向灾区的流动;所谓的“移民就食”,则是指在灾害严重的地区和年份,官府颁布相关政策法令,组织引导灾民有序流动,到粮食丰裕地区就食糊口。另外,古代政府也意识到单靠官方力量救灾的不足,因此采取了多种措施来劝奖社会助赈。如宋代规定犯罪人可以因其义赈行为折赎罪行,而明清时期也有入粟补官制度,以鼓励人们发扬救助灾民的美德。
特别值得一提的是,我国古代已经形成了一整套法制化的救灾程序。以清朝为例,其救灾程序可分为报灾、勘灾、审户和发赈几个步骤,每个步骤都配以严厉的问责方式以强化官吏的救灾职责。报灾是指灾区的地方官吏逐级向上汇报灾情。它使得政府能够及时、准确地了解灾情,是政府救灾的第一步。为了提高救灾工作的效率,清政府制定了明确的成灾标准,严格规定了报灾期限和报灾程序;第二步是勘灾。地方官吏必须勘查核实田亩受灾程度,确定成灾分数,其目的在于使官府摸清情况,为以后发放救灾物资和减免赋税提供有效依据。而审户与发赈则是古代救灾机制的关键程序:审户是指核实灾民户口,划分极贫、次贫等级,以备赈济。审户之后须发给赈票。赈票一共两联,发放时须当面填写,当面裁给,并注入根单,作为以后领赈的凭据。这种作法能够有效地避免冒领赈灾物资现象的发生,防止官吏利用职权谋取私利。
救灾机制的现代启示
从我国古代的救灾机制中吸取经验教训,可以完善我国现代的救灾制度。
第一,充分调动广大民众的积极性,实现救灾的社会化。在我国古代,官府是救灾的主导力量,虽然也存在义仓这样的民间赈灾机构,但总体而言,民间力量的参与度还是很不够。随着近代慈善公益观念的引入和发展,慈善机构逐渐成为抗灾救灾的一股重要力量,救灾的社会化程度越来越强。这种全民动员型的救灾机制既能使灾民得到及时充分的救治,降低灾区损失,也能让民众在参与过程中获得美德教育,凝聚人心。
第二,必须进一步实现政府救灾机制的制度化、法制化。我国古代虽已形成了较为成熟的救灾抗灾机制,救灾程序也相对完备,但是有些救灾措施只是作为惯例的形式出现,缺乏必要的制度规范。目前我国在救灾、减灾方面的立法工作取得了一定的成绩,颁布了《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等多部部门法律,可总体来说还缺乏一部综合性的国家救灾法,救灾法律体系仍不够健全。
第三,完善救灾管理机构体系的设置,明确各个机构的职责与分工,实现专业化救灾机构的相互配合。我国古代未设立专门的救灾机构,也没有专门的救灾官吏,救灾工作缺乏专业性和分工协作,这导致救灾效率总体上的低下。目前我国救灾体制中,设置了一些专门机构,但是这些机构仍存在着职能交叉,分工不明确等问题。因此,机构调整仍是救灾机制改革的重要内容。必须做到救灾工作能够落实到相应的具体部门、具体领导和人员。
第四,救灾必须与反腐败工作相配合。自古以来,救灾常常伴随着官员的腐败现象,因此我国古代十分重视救灾与治吏相结合。近年来我国救灾抗灾工作在昭显民族精神的同时,也出现了极少数官员贪污腐败的问题。为了防止这种情况的发生,必须有力地打击救灾活动中出现的腐败行为。一方面,需要继续加强制度方面的建设,以立法的形式明确救灾机构和官员的法律责任,完善救灾物资的监管制度;另一方面,也必须加大执法力度,加强对救灾过程中官员的监管力度。
第五,普及人们的救灾知识,加强其救灾抗灾的意识和能力。我国古代曾编订了一批荒政书籍,如《救荒活民书》、《康济录》和《筹济篇》等。这些书籍所传授的救灾知识,对我国古代的救灾工作起到了积极的指导作用。现如今,随着科学技术的进步,我们对自然灾害的发生机理及其规律已经有了更为深刻的认识,具备了准确预测灾害,提高抗灾效果的能力,而信息交通的发达,也为我们宣传和普及救灾知识提供了便利。我们应当充分利用讲座、科普影片、网络课堂和知识竞赛等形式,宣传防灾的科学知识,提高广大群众对灾害的防范意识和自我保护能力。
(作者单位:武汉大学)
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