（作者系中国人民大学社会学系教授）
当前，中国城市进行的这场城市基层社会管理组织的变革，主要原因自然是近20年的改革开放使整个中国的经济结构和社会结构发生了巨大变化，为了适应这一变化，基层社会的管理组织也必须进行改革。具体地讲，我认为原因主要有以下五点：
1、1949年以来，国家成功地对整个城市社会单位化，使得单位成为国家控制社会的基本单元。所有就业者被紧紧地束缚于单位体制上。国家通过控制单位的几乎全部资源，从而控制了单位，也控制了单位中的所有就业者。但是，改革开放以后，单位制受到了巨大挑战。有的是就业者主动离开单位；有的是单位不景气或者破产或者机构改革，使就业者被动离开。总而言之，整个单位制度正处于不断解体和衰落的过程中。单位解体后，原来的就业者脱离单位，成为无单位束缚或者管理的人。这就是目前人们讲的较多的：“单位人”变成为”社会人”对于国家控制社会的角度来看，这显然出现了社会控制的真空领域。
另外，随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分也要由城市社区来承接。建立一个独立于企业和事业单位之外的社会保障体系和社会服务网络，也需要城市基层社会管理组织发挥作用。
2、80年代中期以来，流动人口规模急剧膨胀，给城市管理、社会治安带来极大压力。根据北京市第五次人口普查办公室2000年9月8日公布：北京居住人口为12，845，720万，其中，北京市户籍人口11，003，357人，居住半年以上的外来常住人口1，842，363人，约占总人口的143％；另据2001年9月7日有关部门宣布，发放暂住证的数字，北京外来人口是237万，这样就达到了17.7％左右。可以讲，这个比例不算低。
3、90年代初，政府开始探索城镇住房制度的改革，1994年国务院下发“关于深化城镇住房制度改革的决策”，主要精神就是住房商品化和社会化。截止到1997年底，北京市2万平方米以上的小区已经有787个，居民783362户，占全市居民总户数的31.9％。再据最近北京市统计局对千户居民的抽样调查，北京已有近50％的居民购买了房屋：这样，许多已经购买房屋的户主要求成立业主委员会(或者物业管理委员会)，维护自己居住小区的环境、服务和管理的权利。这些户主包括外来人口和外籍人士。业主委员会自认为是小区居民的真正代表，经常与居委会发生矛盾，不允许后者进入小区。截止到1997年底，上海市已经建立业主委员会1，892个，其中，属于公房售出后的业委会1791个，属于商品房的101个。据在广州市珠海区的调查，当地有物业管理委员会的小区只有10％能够与居委会进行合作。
4、街道办事处承担的基层社会管理工作过于庞大和复杂。1954年颁布《城市街道办事处组织条例》时规定，街道办事处的工作主要是三项，即办理市、区政府交办的居民工作，指导居委会的工作，反映居民的意见和要求。实际上，后来街道办事处的工作远远超过这些规定，“文革”是例外。但是，即使“文革”后，街道办事处的工作也大量扩展。进入90年代后，主要由于上述3方面的原因，街道办事处的工作进一步大幅度增加。粗略地概括，目前街道办事处的工作至少有八个方面，即街道经济，城市管理，民政、福利，社区服务，人口(包括外来人口)管理，社会治安，街道党的建设，指导居委会或社区居委会，社区精神文明建设活动等。
5、城市基层社会传统的管理组织老化，管理方式、观念和年龄都不能适应新的社会情况。街道办事处特别是居民委员会的成员，普遍是年龄大、文化程度低、退休人员或者家庭妇女多。如根据1996年对全国12个城市300多个居民委员会主任的调查结果，50岁以上的的占68.5％，其中60岁以上的占37.0％；而35岁以下的仅占3.6％。初中文化程度以下的占66％，大专以上的占8.3％。比他们所领导的居民的文化程度还低，同时调查的1500位成年居民中，大专以上文化的占13.4％，初中以下文化的占44.9％。为了有效地进行基层社会的管理，显然还需要进一步年轻化和知识化。
以上五点原因可以归纳为三个方面，即服务、管理和控制，无沦是街道办事处还是社区居民委员会，它们应当主要都是围绕这三个方面履行职责、发挥作用。
我们认为，如果讲1987～1998年，街道办事处和居民委员会的主要改革是建立和发展社区服务的机构与相应的制度；那么自1999年开始的社区建设，其首要任务是为了建立和发展能够填补“单位制”解体后的真空，以及与城市社会其他重要转型特征相适应的新型城市基层社会的管理和控制机制。正如23号文件指出的：“在新的形势下，社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量‘单位人’转为‘社会人’，同时大量农村人口涌人城市，社会流动人口增加，力口上教育、管理工作存在一些薄弱环节，致使城市社会人口的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社区式管理模式”。
正是由于单位制的打破、不断增加的大量外来人口涌人城市、商品房小区中街道和居委会的管理工作受到限制等新的社会变化，重建适应新的社会状况的城市社会管理和控制模式，进行城市基层社会管理体制的变革已经是刻不容缓的工作。因此，当前我国城市所进行的社区居民委员会这一自治组织的建设，并非自下而上地由居民自发推动，而是自上而下由各级政府加以领导和大张旗鼓督促的活动。
因此，我们可以看到的发展趋势是，中国城市街道办事处并不是向“小政府”的方向发展，而是相反，是向增加政府机构和管理范围的方向发展。这可以从三个方面看出来：首先，街道办事处的规模越来越大，这从以上街道办事处的历史发展可以清楚看出来，人数从1966年以前的8人或者以下，到“文革”结束时的40人左右，再发展到当前至少100人以上的规模。街道办事处的机构也从过去很少的几个科室到目前少则十几个多则二十几个科室，除了立法机关和执法机构外，几乎包括了党和政府机构的所有对应部门。其次，街道办事处的工作人员基本都是国家公务员，办事处主任和科长都有明确的国家干部的级别和相应待遇。最后，街道办事处的权限大幅度扩大。“两级政府，三级管理”改革的核心是“强化区、街管理功能，实际上就是增加街道办事处的权力，特别是在对辖区内的政府各部门派出机构方面的权力。从街道办事处和个派出机构的关系的角度，我们可以看到两者权力消长的变化以及这种变化所包含的深刻含义。70年代以前，两者的关系基本是“以条为主，块做配合”；80年代，是“条块结合”；90年代的改革，其目的是要建立“条专块统，以块为主”的权力格局。其目的，是使街道办事处成为有实权的一级政府组织或“准政府组织”。
所以，尽管“两级政府，三级管理”体制的改革是打着“小政府、大社会”的旗号，但是，不少市、区、街道办事处的行政官员都不同意“政府的职能和管理范围正在缩小”的说法。
不过。我们还应当看到，这种改革一方面使街道办事处朝一级政府转变，另一方面，也说明了政府正在从上向下放权。80年代中期开始。政府曾将市一级的权力逐步向区一级下放；90年代中期开始的改革，应当是这一放权的深入，即将市、区两级的权力向街道下放。
但是。这种由上向下放权或分权方向的发展，结合城市基层社会管理组织的制度重建，实质上是进一步扩大国家进行社会管理和控制的制度性网络。
北京社科“十五”规划项目《北京市新社区管理体制及其运行机制和组织构架的研究》阶段成果。
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