摘要 本文的目的和重点在于提出目前我国官方文件中普遍使用的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项政府职能的提法是从狭义角度讲的。广义的公共服务是指广义的公共产品（包括服务）供给，所谓服务型政府就是使用的广义公共服务概念，即把政府的权力行使和活动范围严格限定在公共领域，把政府职能限定于提供广义的公共产品或公共服务上。换句话说，所谓服务型政府就是以服务的理念和服务的方式依法实施社会管理职能的政府。为了不致在概念上造成混乱，本文在论述中从众，采用通行提法，即使用广义的“公共服务”概念（这是“服务型政府”概念得以成立的前提）和狭义的“社会管理”概念（这是“四职能说”得以成立的前提）。 

从狭义角度说，现代服务型政府的社会管理职能主要有四项——建立法制基础；投资于公共基础设施；保护社会弱势群体；保护和优化环境。政府的社会管理功能的有效发挥是坚持全面、协调和可持续发展的科学发展观的基本前提。政府作为社会公共组织，其社会管理职能可以说是千头万绪；但最重要和最主要的是上述四项。 

在依法治国，建设社会主义法治国家的过程中，建立法律和制度基础，无疑是政府的最基本的职责之一。无论是政府依法行政还是社会依法自治，都必须有法可依；法制化的公共政策和公共制度供给永远是第一位的问题；而这是除立法机关和授权的政府组织外，任何社会组织所无法提供的纯公共产品。投资于公共基础设施建设，是优化环境的重要方面，因而是服务型政府的基本责任。如道路交通、水电枢纽、排污防洪、垃圾处理、公园与城市美化等公共基础设施的建设，都是需要政府来投资的。虽然这些设施的消费在一定条件下可能会因部分的排他性而使私人组织也有投资的冲动，从而也可以部分地实现投资主体的多元化，但不能依赖于社会和私人的投资则是肯定的；即使由非政府组织投资，也必须由政府负责规划和界定产权。

倾向于保护社会弱势群体和对穷人提供帮助，是世界上所有民主政府的基本特征。以为人民服务为宗旨的中国政府更应当将其视之为自己的神圣义务；坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为处于社会最底层的普通百姓排忧解难办实事；特别是在社会主义初级阶段和市场经济发育尚不成熟的社会转型期，关注社会弱势群体的生活状态，保护弱势者和贫困者的基本权利不受剥夺和侵害，通过公共政策倾向、司法援助、社会救济、财政转移支付、社会保障制度以及扶贫开发等多项措施，为社会弱势群体和贫困阶层提供多方面的帮助和救援，从而保持政治稳定和社会公正，实现共同富裕和全面协调发展，是人民政府义不容辞的一项天职。 

社会全面进步的一个重要标志是人的生活环境的不断改善。因此，政府的一项重要社会管理职能就是保护环境并不断地优化环境。保护环境包括保护自然生态环境不被破坏和保护社会生态环境不致受损两个方面。保护并改善自然生态环境，保持自然资源的合理开发和利用，是实现国家可持续发展的基本保证；也是全球治理对一国政府提出的治理要求。保护并改善社会生态环境，协调各种社会资源的合理配置和有效开发利用，不断优化包括政治生态、经济生态、文化生态在内的各种社会生态环境，是社会全面进步的重要环节，也是实现全面建设小康社会目标对中国政府提出的治理要求。

上述四项社会管理职能的有效发挥，需要政府与社会的合作治理作基础；但作为公共产品的提供者，政府首先责无旁贷，特别是服务型的地方政府。  

二、中国地方政府履行社会管理职能过程中存在的主要时代任何国家的任何政府都必须履行的基本职能。因为它是稳定、和谐发展的社会所不可缺的。在市场经济条件下，外部性和非正义等“市场失灵”现象必然引发各种利益矛盾与社会冲突，需要政府通过加强社会管理来予以矫正；在经济和社会转型时期，为了保持良好秩序和社会稳定，从容应对各种突发事件和公共危机，更要求政府通过有效的社会管理来维护国家和民众的利益。政府的社会管理职能主要是通过制定并有效执行公共政策和公共法规，从而规范社会运行，化解社会矛盾，协调社会关系，维护社会公正来予以体现的。 

改革开放以来，我国地方政府在建立和发展社会主义市场经济体制的过程中，在改善和提高人民的物质生活方面，发挥了重要的作用，做出了积极的贡献。但在统筹经济社会协调发展，统筹各项社会事业的全面进步，提高人民生活质量方面，还存在明显的薄弱环节和诸多问题。一些地方片面追求经济增长速度和GDP指标，造成盲目投资和大量低水平重复建设；一些地方不惜以浪费资源、破坏环境为代价来发展经济；一些地方官员更多关注的是财税上缴及招商引资数字，而忽视关系百姓生活及其切身利益的社会事业的发展等等。这与党的十六大提出的全面建设更高水平的小康社会的实现目标及十六届三中全会提出的“五个统筹”的发展思想还存在很大的差距。现择其要者分述如下：  

1．在统筹发展观上，地方各级政府更多关注的是经济生活内部各经济要素之间的统筹，很少将目光投注到经济与社会全面协调发展的统筹上。 

经济固然是社会的基础，但社会是由多种要素构成的复杂“有机体”，并不仅仅是一个单纯的经济社会。经济增长不能代替社会发展，GDP指标不能替代反映社会发展总体水平的综合指标体系。在推动社会发展的生产力各要素中，人是最活跃的要素。统筹经济社会发展，首先要确立以人为本的理念，更多地关注与人的全面发展关系密切的卫生、教育、文化等项事业的发展水平，满足民众日益增长的需求，使最广大的人民群众特别是占人口80%的农民能看得起病，上得起学，打得起官司。这不是靠单纯地发展经济能解决的问题，而必须要通过卫生、教育、司法和社会保障体制改革和加大政府对此类事业的投入来不断地促进发展才能解决。目前，我国公共卫生保健支出占GNP比重为2.0%，比中等收入国家的平均水平低0.5个百分点；而在一些落后的山区农村，医疗卫生条件甚至倒退到计划经济时期的“合作医疗”水平以下，农民因看病难改而去求神拜佛，搞封建迷信。我国公共教育支出占GNP比重上世纪末为2.3%，比低收入国家的平均水平低1个百分点；到去年底才与低收入国家的平均水平持平。我国的社会保障体系建设还停留在初期阶段，社会保障总支出占GDP比例为3.6%，而同一比例在英国是22.8%，法国是30.1%，德国是29.7%，瑞典是34.7%。时下之中国，虽然整体生活水平提高了，但下岗失业和看病养老的风险问题越来越困扰着社会底层广大人群的日常生活及情绪。而各级地方政府对此并没有像对待GDP问题那样予以足够的关注和重视。一些地方政府只重视抓个体私营经济发展的先进典型，只问农民整体脱贫和人均收入增长情况，把解决“三农问题”简化为“抓票票”，并以此作为考核地方官员的主要根据；至于农民吃饱肚子后在想什么，有了“票票”后在做什么以及“票票”是怎样搞来的，还有哪些问题得不到解决，等等，就很少过问，更甭说以此考核地方官员了。  

2．在管理的方式上，地方政府更多地是采用行政专制和经济处罚的手段，而且是自上而下地单向管理，没有建立起与社会主义市场经济体制相适应的以民主法制为基础的双向回应型社会管理体制。 

市场与社会是独立于国家权力之外的两种重要力量，它们有着与国家公共权力不同的运行机制，但同时又与国家有着千丝万缕的关系，这种关系集中表现为政府必须履行的市场监管和社会管理职能上，而这两种政府职能的共同目标就是建立公共秩序。无论市场还是社会，其运行机制的健全和完善，都追求一种体现自由、民主、法治精神的公共秩序。就社会（主要是市民社会）而言，一个自主的社会的存在，是自由和民主的重要保障。在中国，所谓“社会转型”，就是由计划经济体制下形成的高度国家化了的社会，转向适应市场经济需要的具有相当自主性和自治性的，能够自我建设自我管理自我调整的，并能有效监督和方法之简单，行为之粗暴，以及专制和处罚的过度，达到了无以复加、令人发指的地步：上房揭瓦、进圈赶羊，推车子、搬电视、拉粮食，大有鬼子进村了之势。如果说这些是极端的例子的话，那么，强行提供一些民众并不急需的有尝公共服务以及屡禁不止的“三乱”现象则是非常普遍的。一些政府部门的行政执法人员，特别习惯于也善于运用行政的（专制）和经济的（处罚）手段管理社会公共事务，而惟独不善于运用法律的手段实施管理；因为后一种手段会限制其自由裁量权。在行政手段中，审批发证又是最常见的管理手段；因为这种手段既专制（审批毫无民主可言）又经济（以收费代替制裁），可普遍适用于对企业、社会组织和公民个人的管理，能“以不变应万变”且屡试不爽。审批—发证—验证—换证—再审批，成为一些政府部门行使职权的重要方式，这也是变“公共行政”为“部门行政”，导致部门权力利益化的主要原因。 

3．在抓发展这个执政兴国的第一要务上，一些地方政府往往把发展只理解为经济的发展，用经济政策代替社会政策；政府的主要精力和工作重点放在了聚精会神抓项目、一心一意谋经济上，而没有足够地加强对发展环境特别是对公共软环境的建设和营造。 

抓环境其实就是从调整的角度谋发展，从可持续的角度谋发展。一个地区的经济发展，首先依赖于一个良好的大环境，特别是良好的社会人文软环境。政府创造环境，社会（企业）创造财富，是已为中外许多地区和国家发展的事实所证明了的一条可持续发展道路。没有梧桐树，难引金凤凰。没有一个安全的宽松舒心的具有民主和法治气息的适宜于干事创业的社会人文环境与公共政务环境，就不可能吸引来众多的投资者和重大的发展项目。在一个缺乏安全和信用的社会，在一个政府管制、行业垄断、市场分割、区域封锁的地区，会使有经验和眼光的投资者望而生畏，知难而退。据光明日报报道，目前,台商在内地投资的40%在江苏,当问及台商为何看中江苏时,台商直言不讳：“这里社会治安好,文化底蕴深,人的素质好。”不独台商，在苏州工作了7年的美国商人告诉记者,现在位于江苏的分公司是美国总部最放心的企业,而他很喜欢晚上带着儿子在小巷子里骑自行车,品味安全宁静的“好生活”。一名外商到苏州准备投资,却没有先和官方接触,而是深夜站在街头“考察苏州的治安情况”。连续几夜,这名外商看到苏州街头一拨拨下夜班的年轻女性没有人接送,对当地的治安情况感到放心,于是再和苏州政府部门接触,商谈投资事宜。目前各界投资者普遍认为,在江苏投资心里踏实、有安全感。由此可见,营造安全而有秩序的良好环境是最大的发展资本。被中外投资者和当地老百姓叫响了的“平安江苏”，已成为很好的招商资源、重要的投资环境和率先发展的竞争优势。它说明地方政府的主要职能并不是谈生意抓项目，而是当好“守夜人”，创造良好的投资环境和生活环境。与其“越位”招商引资，劳而无功，毋宁“补位”去治理环境，显示政府效能。 

然而，像江苏各级地方政府这样有眼光善作为的并不多。许多地方政府虽然脑筋动了不少，会开了不少，舆论造了不少，路跑了不少，成天洽谈生意，忙得不可开交；但由于没有找到自己的角色位置，没有抓住发展的根本，主要职能错了位，结果吃力不讨好，事与愿违，招商引资成效甚微，而生活与投资的环境不断恶化，使已有的投资者和经营者也得不到巩固。有的地方政府在制定发展思路、发展目标、发展规划和发展措施时，提出几个“高举”，几个“加强”，几个“狠抓”，什么都想到了，惟独没有想到“治理环境”，“优化环境”，“营造环境”；在“狠抓”的日常工作中，在“咬住不放”的大事中，就是没有“社会治安”、“公共秩序”和“公共安全”。有舆论在论证政府要“咬定发展抓项目不放松”时竟然说，“发展的道理究竟硬在哪里？硬就硬在项目上”，真是奇谈怪论！政府抓经济建设当然没有错，发展首先要发展经济更没有错，为发展经济提倡抓项目也无可厚非；但在一些地方政府官员和媒体那儿，对以经济建设为中心作片面地强调，把发展是硬道理作不适当地引申，过分强调政府介入微观经济生活，过于注重抓项目、谈生意，而淡化政府的社会管理和公共服务职能，无视政府创造良好环境的重要性和紧迫性，则不但是政府职能的“错位”，而且也有悖于全面协调的科学发展观和以人为本的管理理念。 

4．在跨城乡跨地域的社会管理中，许多地方政府或疏于管理与服务，或缺乏正义和责任，没能有效保护社会弱势群体的基本权益，农民工问题犹可资鉴。 

民工潮是改革开放催生的特殊社会现象，审视地方政府行使社会管理职能的状况，农民工问题是一面镜子。如果把农民工问题置于城乡二元经济结构和二元人口管理制度中予以考察，则民工潮现象就更具有某种改革的象征意义，理应作为政府社会管理的一个特殊对象而投之以特别的关注。然而事实上只是到了经总理批示，各地纷纷为农民工讨要被拖欠的工钱之后，农民工问题才开始为知识阶层、市民社会和公共组织所关注。 

无论对城市建设还是乡村开发，农民工都发挥着无可替代的积极作用，都是开风气之先的社会力量。他们日渐鼓起的钱包启发着庄稼人，为乡村开发和建设注入了活力；农民工作为进城农民的先驱，是中国城市化进程的重要推动力量。农民工进城，给城里的公交车增加了泥土气和油汗味，但推动了城市第三产业的快速发展，使市民生活更加方便，城里人对农民工由鄙夷变为接纳进而发展到离不开农民工。

然而，就是这样一支已经融入城市生活和城市建设之中的农民工群体，却并没有真正纳入城市政府社会管理和公共服务的视野之中而给予足够的重视。在城里，农民工群体仍然是社会最弱势的群体；他们的服务给城市生活带来了方便，而他们自己在城里的生活却有诸多不便。从夫妻分居、子女上学、医疗保健、社会保障一直到工资被拖欠等日常生活问题，使他们不堪其忧，却又告诉无门。 

在城市，农民工是政府管得最多却又最不管的群体。当他们的行为影响市容或公共秩序时，政府就来了，不但严加管理，从重处罚，而且动不动就赶他们出城；但当他们生活有难场有苦衷，合法权益被侵害，需要政府帮助的时候，却找不到政府。是党员的，想找组织反映也不得。他们只能凭着自身极强的耐力、韧性和适应力，大事化小，小事化了，接受城市的教训而默默地忍受；像零散迁徙的候鸟，冬去春来自己觅食，一切靠自己主张，缺乏团队的依靠。 

农民工问题的确是一面镜子，反映出社会的进步与落后，映照出政府管理与服务的得失状况，也为地方政府特别是城市政府的职能转变与管理创新提出了新的问题，提供了新的素材和视觉。有媒体报道，苦甲天下的甘肃定西市把保护农民工的合法权益当作劳动保障工作的重要内容来抓，从政策保护、清欠工资、劳动年检、劳动合同、安全保障等方面为农民工撑起了五把“保护伞”。尽管在政府的干预和督促下，到目前为止用人单位已补发的1875.89万元，只占拖欠农民工工资总数的68.2％，但政府关注农民工问题的诚意，为农民工撑起“保护伞”的举措令人感动。 

5.在社会事业管理上，政事不分的问题依然存在；而发展缺乏规划，导致不合理扩张，以及因利益关系和制度建设滞后引发的条块分割、“内部人控制”等问题更为突出。 

强化社会管理的目的在于发展各项社会事业，政府社会管理的基础也在事业的发展。但很多事业单位中部分机构的设立，并非基于经济和社会发展的需要，而是出于解决政府机构改革过程中“甩包袱”的需要，或某种利益需要。一些本应作为营利性市场主体存在的经营性机构堂而皇之地存在于事业单位之中；而某些承担社会公益职能的事业单位，按企业化方向转制或依企业化管理要求被推向市场后，被迫放弃了公益目标，使社会事业和国家目标受到损害。 

除了在事业的发展上缺乏整体规划和科学安排外，对一些事业单位放权过度、约束不足的问题也普遍存在。各项社会事业有其不同的发展逻辑，应根据事业本身的特殊研究、卫生防疫、党校和行政学院等承担法定公共责任的机构也被允许创收的情况下，如果对于创收活动及其收支制度没有必要的限制，则必然导致这类机构的目标和行为偏离社会事业发展的基本规范而走向自利化的道路，至于一些事业单位在创收中出现“内部人控制”问题就更值得警惕。  

在事业改革的过程中，由于管理体制上的缺陷，不同层级政府间的管理责任缺乏合理划分，引致条块分割和低水平重复建设与发展的弊端。由于各地区市场发育的差别和财政能力的差距较大，致使各项社会事业在整体上发展不均衡，部分基础性事业因没有及时进行资源整合和布局调整，缺乏足够的扶持而日渐萎缩，直接影响到经济和社会的协调发展和全面进步。  

三、造成地方各级政府社会管理职能错位的基本原因 

1．对“以经济建设为中心”的片面理解 

“以经济建设为中心”是我国党和政府在邓小平同志“发展是硬道理”的思想指导下作出的正确选择。是应当长期坚持的施政方针。但在思想时代，在和平崛起时期，在认识到全面、协调和可持续的科学发展观的重要性的今天，经济建设型政府的局限性就日益明显地显现出来，已经不能适应全面发展的社会与政治需求。以人为本的理念和科学发展观要求一个全面履行职能的政府；全面发展的人民呼唤更加理性更具人性的服务型政府；全面建设小康社会的伟大事业需要一个更加注重社会管理和公共服务的具有民主和法治精神的责任政府。 

经济建设型政府角色的自我认同，使一些地方政府更加亲近市场，更加偏好投资于有经济效益的项目，逐渐远离社会事业和公共服务，不愿投资于经济效益较低而具有重大社会效益的公共基础设施。从而使政府逐渐远离公共性和服务性，使政府偏好与社会需求之间发生错位，使政府不能全面而有效地履行职能，也给新一轮的政府转型——向服务型政府转变设置了角色障碍。 

3．传统“单向规制型政府”行政模式的惯性 

在依法行政的口号下，地方政府在履行社会管理职能的过程中仍习惯于专制的方式和经济处罚的方式，一个重要原因是，传统自上而下单向推行政令的规制型政府行政模式的惯性仍在起作用。这种历史的行政惯性对于政府转型来说是一种可怕的力量。它像一只无形的手，推动和左右着政府的行为，使之趋向于官僚化习气和专制性作风。多少侵害公民权益、剥夺公民自由、践踏民主权利的政府行为，都是在这种历史惯性的推助下发生的。要根治政府社会管理中的“左派幼稚病”，必须废弃以行政审批为制度支撑的传统“单向规制型管理”政府行政模式，而代之以“双向回应型管理”的政府行政模式。一个服务型政府必然是民主的亲民的政府，也更有可能成为人民满意的政府。 

政府是天生的专制派。人治、规制、弄权、专制，是政府与生俱来的偏好；而法治、服务、宪政、民主，是主权者和委托者的要求，是人民和社会的偏好。政府一旦脱离监督和制约，就会因权力扩展的本性而走向专制，进而践踏民主与法治。因此，政府的行为方式也和其行为目标一样，是需要在监督者的不断提醒下时时自我检点，庶几乎才能大体合乎法律与民意的要求。不能希求政府永远是权力自觉者，也不能期望政府在一个早上就弃旧图新、幡然改过、实现转型。特别是在一线工作的地方政府，在历史惯性的作用下，其职能转变和行为转型的实现程度，将取决于监督者的耐心和执着。 

4．现行领导干部业绩考核制度的误导 

从一定意义上说，政府形象的塑造，政府职能的转变，政府角色的认定，政府作风的养成，取决于干部人事制度，特别是取决于领导干部业绩考核制度和提拔晋升制度。正如中学教育教学取决于高考指挥棒，高等教育的方向取决于人才市场需求一样。正因为现行领导干部业绩考核制度十分看重官员的政绩，而所谓政绩主要是经济数字、GDP增长率、脱贫致富情况等等，所以就有人为增长的魔法数字出现，就有短期行为的各种形象工程、政绩工程涌现，就有饿着肚子却已整体脱贫了的县市再现。君不见，在计划生育一票否决时，计划生育工作就出奇地好；在社会治安综合治理一票否决的地方，治安也会特别地出色，即使有血案发生，也捂着不报；因为这重要那重要，也没有官员的乌纱帽更重要；这问题那问题，只要上报的数字没问题，就照样能出官。 

一个显见的事实是，在地方各级政府官员中，有不对老百姓负责者，但很少有不对上级负责的；有不为人民服务者，却鲜有不为上级服务的。为什么？因为他们的政治命运是由上级决定的，而不是由老百姓决定的。一旦官员的政绩由人民评说，官员的升迁由老百姓说了算，政府官员就可能真的要为人民服务了；建设服务型政府就指日可待了。 

因此，要统筹经济社会的全面协调发展，就很有必要对现行领导干部业绩考核制度进行改革。从偏重考核经济指标变为全面考核综合发展指标，由以GDP增长率论英雄变为以人民满意不满意为划线标准。一旦把关系到人民群众生活的就业率、社会保险率、青少年入学率、青壮年脱盲率、教育投入率、公共卫生和安全保障率等等，都纳入干部政绩考核体系，则地方政府的社会管理和公共服务职能行使情况一定会上一个新的台阶。