【导读】加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，是构建社会主义和谐社会的一项重要任务。本期刊发的一组文章，结合我国社会管理的实际，借鉴有关研究成果，从推进社会管理体制创新的思路和对策，实现政府与社会的互联、互补与互动，加快社会管理立法，加强政府应急管理能力建设，构建和谐社区等方面，对这一问题进行了探讨。

构建社会主义和谐社会的重要任务

    ●从全局和战略的高度，认真分析我国社会管理的现状，不断推进社会管理体制创新，是构建社会主义和谐社会的一项重要任务。

    ●推进社会管理体制创新，应从统筹协调社会群体的利益、构造和谐的收入分配格局、积极扩大就业和努力完善社会保障体系、进一步健全解决人民内部矛盾和社会纠纷的机制等方面进行努力。 

    北京城市管理广播，《城市零距离·面对面》是专门邀请市政府官员为听众解读政策、解疑释惑的现场直播节目。作为第一个来到城市管理广播与听众“面对面”交流，为听众解决实际问题的政府管理部门，北京市政管委对此次直播给予了高度重视，直播前与城市管理广播做了多次沟通，并进行了认真的准备。

    构建社会主义和谐社会，对加强社会建设和管理提出了新的要求。从全局和战略的高度，认真分析我国社会管理的现状，不断推进社会管理体制创新，是构建社会主义和谐社会的一项重要任务。 

    改革开放以来，我国政府不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。主要体现在：各级政府越来越重视加强社会管理，社会支出不断增加，社会救助水平迅速提高，社会保险制度基本确立，政府扶贫工作成效显著，在推进社会事业社会化、加强城市社区建设、加强农村基层自治组织建设、培育发展民间组织等方面迈出了较大步伐，等等。

    但从总体上说，目前我国政府社会管理职能还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求，存在一些突出问题：一是社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和全球化的进程，社会事业发展较慢，社会保障体系和社会管理制度还不健全；二是在经济社会快速发展的过程中，出现了贫富差距扩大、社会保障覆盖率较低、就业形势严峻等问题；三是社会组织形态和社会阶层结构发生重大变化，以非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长，国有单位就业人数大幅度下降，私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升，但政府社会管理方式尚不能适应这种变化；四是城乡、地区差距和收入分配差距扩大、收入分配结构不够合理，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多；五是社会管理体制改革 
滞后，社会中介组织尚未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，社会资本的开发利用不足，社会的自我组织能力不强；等等。

    针对上述情况，应当如何适应新形势和新任务的要求，不断加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新呢？根据中央的部署和我国经济社会发展的实际，可以从以下一些方面确立思路和对策。

    坚持以人为本，统筹协调社会群体的利益。以人为本，就是要把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。贯彻以人为本的理念，必须平等地保护各社会群体的合法利益，妥善协调各方面的利益关系。

    整合社会关系，构造和谐的收入分配格局，推进社会公平。整合社会关系，重点是整合社会阶层之间的关系。政府应利用财政、税收、福利等杠杆，对收入再分配进行科学调控，扩大中等收入者比重，逐步提高低收入者收入水平，有效调节过高收入；理顺工资和收入分配秩序，减少贫困和低收入群体，实现不同社会阶层和社会群体的关系和谐。

    积极扩大就业，努力完善社会保障体系，加快社会事业发展，切实解决困难群众的生产生活问题。把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置；进一步扩大基本养老、基本医疗和失业保险的覆盖面，完善城市居民最低生活保障制度，切实保障困难群众的基本生活；加大对社会事业的支持力度，完善社会事业投入机制，增加对社会事业的投入，加大对重点领域的科技投入；加快普及农村九年义务教育，加强基层群众文化阵地建设，建立和完善疾病预防控制体系和医疗救治体系，努力改善农村医疗卫生条件；加强农村基层组织建设，切实解决农民尤其是失地农民的生产生活问题，切实解决农民工的社会保障问题、子女教育问题、住房与社会服务问题、融入城市社区生活问题。

    进一步健全解决人民内部矛盾和社会纠纷的机制。健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题；建立社会與情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道；建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的危机管理机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。坚持科学执政、民主执政、依法执政，在出台有关政策、措施时，应坚持公开、公平、公正的原则，广泛听取各方意见，防止因决策不当损害人民群众的利益。（唐铁汉  国家行政学院副院长）

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    解读五中全会：加快构建和谐社会的三大要点

    随着我国人均收入进入1000美元，我国的社会经济结构正在发生一系列重大变化。一方面，人们的物质文化需求水平不断提高，广大人民群众思想的独立性、多样性、选择性和参与感明显上升，要求社会管理机制进一步健全和完善。另一方面，随着市场取向改革深化和某些改革相对滞后，收入分配的差距在扩大，部分社会群体就业难度增加，社会事业发展相对滞后，人民内部矛盾有了新的表现。
实现政府与社会的互联互补互动

    ●推进社会管理体制创新，关键在于进一步明确和完善政府与社会的职能分工，实现二者的互联、互补与互动。 

    ●当前的工作重点是：加快政府管理体制改革，加快事业单位改革，培育发展社会组织，加强社区建设和管理。 

    安定有序，是社会主义和谐社会的一个重要特征。实现社会的安定有序，必须不断改革和完善社会管理体制，进一步明确和完善政府与社会的职能分工，实现二者的互联、互补与互动。 

    深圳市颁布和实施了十七部劳动保障的法律和规章，是全国为劳务工立法最早、最多、最完备的城市。图为由外来劳务工组成的业余文化团体———深圳万宝舞蹈队在排练。

    加快政府管理体制改革。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府管理必须强化规则的制定和监管，而不是直接干预市场。按照这样的要求，政府管理体制改革应着力解决好不同层级政府社会建设和管理职责不清、重复配置资源的问题，以创新政府公共服务的提供方式，推动政府社会管理的科学化。在解决管理职责不清的问题上，应坚持以公共服务的受益范围为原则，进一步划定中央与地方各级政府的基本权限，对全国有重大影响或跨省市区域的公共产品主要由中央政府提供，区域性的公共产品由地方政府提供。在创新政府公共服务提供方式的问题上，政府应在保证实现公共目标的前提下，以效率和效益最优为原则，采取直接生产、购买服务、民间采购和市场监管等多种方式；鼓励和吸引民间资本或其他社会力量提供公共服务；对必须直接由政府承担的公共服务和产品的生产，也要引入市场竞争机制。在推进政府社会管理科学化的问题上，应建立健全重大决策听证、质询、公示、论证以及责任追究等制度，以减少公共决策的随意性。

    加快事业单位改革。推进社会事业单位的分类管理，应按照承担任务的公益性程度以及营利和非营利性质，对其实行不同的经济政策、不同的管理和运行模式。公益性事业单位由政府投资举办，财政全额拨款，执行政府确定的价格政策和免税政策；非营利性事业单位由社会、企业或个人投资兴办，自我运营发展，政府可出资购买其服务，不以营利为目的，经营收入扣除成本后用于自身扩大再生产，实行政府指导价格和部分减免税政策；营利性事业单位由社会、企业或个人投资兴办，自我运营发展，必要时政府亦可出资购买其服务，以营利为目的，实行价格放开和相应的税收政策。公益性和非营利性事业单位应成为社会事业发展的主体，并逐步建立规范的法人治理结构，采取企业化管理方式，以降低成本、提高效率。营利性事业单位应按照建立现代企业制度的要求，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，在竞争中求得发展。

    培育发展社会组织。各类社会组织在社会管理中具有不可替代的作用。政府应适应形势发展，采取必要措施，整合社会管理资源，大力培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，充分发挥它们在参与社会管理方面的作用，表达不同群体的利益诉求，培育社会成员正确的生活方式；发挥它们在社会监督方面的作用，提高社会的自主和自律能力，建立社会化的评估制度；发挥它们在满足社会多样性需求方面的作用，拓宽资金来源渠道，为社会成员提供政府不便和市场不愿或不能提供的公共服务，扩大群众对公共服务的选择空间；发挥它们在提供互助方面的作用，让群众自我组织起来，促进社会融合，解决社会问题，维护安定团结。在培育发展的同时，要注意加强规范引导和监督管理。

    加强社区建设和管理。社区是现代城市管理的基本单元，建设和谐社区是构建和谐社会的重要载体。应积极探索新的社区发展和管理模式，健全社区管理组织体系，建立政府与非营利组织、企业在社区建设中的伙伴关系，把一部分政府可以不直接承担和企事业单位剥离的社会职能、服务职能交由社区承担；发挥社区协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，推动建立社区居民之间互相信任、互相关怀的关系，促进社区文明程度的提高；搞好社区基础设施建设和基层党组织建设，不断完善功能，提高管理水平，增强社区的凝聚力和吸引力。（侯岩　国家发改委社会发展司副司长）

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    转变政府职能：有限才能有效

    切实把政府职能转到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，全面实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变，其核心是从“全能政府”向“有限政府”转变。
加强政府应急管理能力建设

    ●有效应对各类突发公共事件，维护社会稳定与和谐，是各级政府一项重要的社会管理职能。

    ●加强我国政府应急管理能力建设，应建立健全应急体制、预警机制、协调机制和应急保障机制；加强对应急预案和应急救灾知识的宣传和教育，构建社会应对网络。

    随着现代社会的发展，各类突发公共事件有逐步增多的趋势，其社会影响也越来越大。有效应对各类突发公共事件，维护社会稳定与和谐，是各级政府的重要社会管理职能。

    我们党在长期的治国理政实践中积累了许多处置突发公共事件的经验，但从总体情况看，应急工作还存在一些薄弱环节。一是一些领导干部思想认识不够，全民防灾意识教育比较薄弱；二是应急管理组织体系尚不健全，难以形成有效统一的协调机制；三是应急管理法律法规相对滞后；四是预测预警和协调联动机制不健全，应急保障和快速处置能力有待提高。针对这些薄弱环节，加强我国政府应急管理能力建设需要重点解决以下五个问题：

    健全应急体制，加强专业协作。在机构设置中，应充分整合现有资源，继续发挥相关专业机构的作用，加强协调配合，理顺相互关系，逐步形成分级响应、属地管理的纵向机构体系和信息共享、分工协作的横向协作体系。应提高地方政府“属地管理、就地消化”的应急处置能力，把一部分决策权下放到地方政府手中，工作重点应放在辐射范围比较广的大都市和县市级政府上，帮助和推动其建立必要的应急管理体系。应建立健全各级政府的应急管理责任制和责任追究制度，把应急能力评价纳入政府和部门工作绩效考核体系，强化各级领导干部的应急管理职责。

    加强预警机制，完善应急预案。完善的预警机制包括监测系统、咨询系统、组织网络和法规体系，以保证对各类突发公共事件的科学识别、准确分级、及时响应和有效沟通。应抓紧建立综合性、多元化、全方位的信息收集网络，对有关危机风险源和危机征兆等信息进行综合分析，去粗取精、去伪存真，保证危机信息的时效性、准确性和全面性，为做好应对和处理工作提供可靠基础。应进一步增强现有应急预案的完备性、可操作性和操作流程的合理性，并建立预案定期评估修订机制，以便及时进行修订和完善。

    健全协调机制，提高应对能力。突发公共事件产生的原因往往是多方面的，发生过程也不是孤立的，其处置需要多个部门和地区的密切协作配合。因此，建立统一高效的应急协调联动机制是应急管理工作的关键环节。应抓紧建立和完善部门之间的有效沟通和协作机制，实现各部门间资源的整合共享与综合利用，以协调有序地应对各类突发公共事件，特别是跨行业、跨领域、跨地域的重特大事件。

    全面整合资源，加强应急保障。各级政府应合理地调整公共财政支出范围，做到专款专用，确保有效应对突发公共事件。建议将应急管理的经费支出列入各级政府的年度财政预算，除加大原有的抗灾减灾方面的支出基数外，还应建立公共安全风险防范基金和稳定的应急管理经费投入渠道以及多元化的市场筹措方式，以保证应急费用的足额、及时到位。同时，应加强应急处置专业队伍建设，特别是专家咨询队伍的建设；建立健全国家重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，确保应急所需物资和生活用品的及时供应。

    加强宣传教育，构建社会应对网络。加强对应急预案和应急救灾知识的宣传和教育，有利于有效应对突发公共事件和减少灾害造成的损失。应充分利用广播、电视、报刊、网络等，广泛宣传应急管理工作的重大意义，宣传应急预案的主要内容及应急处置的规程；宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力。高度重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂信息，预防和克服危机中的恐慌心理。（吴江 中国行政管理学会副秘书长）

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    重视风险问题才能建设和谐社会

    在部署明年的经济工作时，中央经济工作会议提出，要着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实做好安全生产工作，强化对食品、药品、饮食卫生、危险化学品和交通安全等的监管，高度重视高致病性禽流感防控工作，加强动物疫病防控体系建设等。

依法管理和监督各类社会组织

    ●加强社会管理立法，依法管理和监督各类社会组织，是经济社会发展的必然要求。

    ●加强社会管理立法，主要是通过法律的手段，明确社会组织的法律地位、工作范围、经费来源、管理手段、管理程序等。

    改革开放以来，随着政府职能转变以及企事业单位社会职能的剥离，大量公共事务逐步由各种社会组织承担，社会组织得到了很大发展，在社会管理中发挥了重要作用，但社会组织在发展中也面临许多问题。比如，村民可以就哪些问题制定自治规则，自治规则和法律的关系如何？自治规则具有什么样的效力，如何保障其实施？社会组织的管理经费从何而来，如何保障？社会组织与其成员之间发生冲突时由谁来解决？等等。加强社会管理立法，依法管理和监督各类社会组织，是经济社会发展的必然要求，对于构建和谐社会具有重要意义。 

    社会管理立法涉及的问题很多。从宏观角度看，需要解决以下问题：

    社会组织的法律地位。社会组织虽然不是行政机关，但它从事的公共管理却具有公法性质，所以要遵循公法规则。国家应通过立法，赋予其行政主体或公法人的资格，并明确社会组织与政府的关系。

    社会组织的工作范围。这包括村民自治事项、社区管理事项、行业管理范围、高校自治范围等等。社会组织的工作范围直接涉及政府与社会的分工，需要详细梳理，如在经济领域，哪些公共事项必须由政府管理，哪些可由行业组织自主管理。在发达国家，经济领域的许多管理都由行业组织承担，行业发展规划、技术改造、市场准入、信息提供、违规处置、名牌评选等都由行业组织完成。

    社会组织的经费来源。没有基本稳定的经费来源渠道，各类社会组织就很难正常开展工作。经费来源可根据社会组织性质的不同而有所区别，包括国家财政拨款、事业启动经费支持、会员缴纳年费、公共设施使用收费等。

    社会组织的管理手段。社会组织可以采用哪些手段进行管理，直接关系社会管理的成败。实践中比较多见的是自治规则和处罚手段等，但自治规则的效力、实施保障以及处罚的限制都不明确，需要通过立法加以规定。

    社会组织的管理程序。社会管理作为公共行政的组成部分，需要遵循公法规则，其程序要体现民主、公正、理性和高效等价值追求。无论是主要管理人员的产生、自治规则的制定还是具体的处理决定或处罚，其程序都要符合正当性的要求，并且要公开透明。

    社会组织的监督与管理。社会组织不具有国家行政所具有的强大控制力，但掌握大量公共权力和公共资源，对相关人的权益具有重大影响，因而需要对其进行监督和管理。为保障社会组织的相对独立，避免形成对政府的过多依附，监督权不宜太多地交给政府行使，而可以主要由法院承担。对那些涉及财政拨款或国家重大利益、需要快速处理的事项，则必须赋予政府必要的监管权力。从微观的角度看，每一类社会组织都有自己的特点，如村民自治和行业管理之间就存在很大差异，需要运用不同的法律规则来建构相应的秩序。

    需要指出的是，由于各种原因，我国缺乏社会自治的传统和文化基础，社会组织的成长发育很不充分。着眼于构建和谐社会的实际需要，有必要制定一部综合性的社会组织促进法，以法律形式促进各类社会组织创新管理方式，拓宽服务领域，实现健康发展。（薛刚凌 中国政法大学教授）

创新社区管理　构建和谐社区

齐心协力    徐鹏飞绘

    ●社区是城市经济和社会生活的基本单元。创新社区管理，构建和谐社区，是推进社会管理体制创新、开创城区工作新局面的重要环节。

    ●创新社区管理，构建和谐社区，应针对新的形势和问题，建立与社会主义市场经济相适应的社区管理体制、运行机制和服务体系。

    社区是城市经济和社会生活的基本单元。创新社区管理，构建和谐社区，是推进社会管理体制创新、开创城区工作新局面的重要环节。

    当前，我国社区建设面临许多新情况、新问题。创新社区管理，构建和谐社区，就要从解决这些矛盾和问题入手，建立起与社会主义市场经济相适应的社区管理体制、运行机制和服务体系，为推进和谐社会建设创造良好条件。

    构建民主管理型社区。进一步健全社区党组织为核心、社区居委会为主体、社区中介组织为补充的社区组织。充分发挥社区组织的作用，落实社区居民的知情权、参与权、选择权、监督权，实现社区居民自己的事情自己议、自己办、自己管，推进社区基层民主建设。完善社区事务公开制度，通过各种形式将社区的财务和事务以及其它与居民密切相关的事项在社区公开，加强社区成员对社区事务、社区干部和基层政府工作的有效监督。

    构建诚信文明型社区。加强思想文化阵地建设，依托街道文化站、社区活动室、社区广场等文化体育设施，开展丰富多彩、健康有益的文化、科普、教育、娱乐等活动。大力宣传和实践爱国守法、明礼诚信、团结友爱、勤俭自强、敬业奉献的公民基本道德规范，通过开展“讲文明、树新风”，“创建五好家庭”，“倡导文明新风、共建美好家园”等各种精神文明创建活动，加强对社区成员的思想政治教育和科学文化教育，形成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。

    构建服务保障型社区。完善社区服务保障机制，积极开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象等困难群体和特殊对象的社会救助和社会福利服务，强化社区服务保障功能。加强社区就业服务中心建设，做好对社区服务工作人员的岗位技能培训工作。充分利用互联网等现代科技信息技术，实现民有所呼我有所应、民有所需我有所帮，不断提高社区居民的生活质量。

    构建平安温馨型社区。广泛开展创建“安全文明小区”等活动，建立社区群防群治体系，推进社区社会治安综合治理工作。广泛开展经常性、群众性的法制教育，加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作和流动人口的管理，充分发挥社区调委会、居民小组的作用，做好人民调解工作，及时消除各种不稳定因素。发挥社区内单位组织尤其是单位保卫组织和公共场所、特种行业、物业管理部门的保安人员的作用，把综治工作延伸到社区内各个单位、各个角落，实现社区秩序良好、居民安居乐业，不断增强社区居民的认同感、归属感、安全感、温馨感。

    构建环境优美型社区。从培养社区居民的环境意识、公德意识入手，围绕让城市“亮起来、美起来、绿起来”，大力整治脏、乱、差和各种形式的环境污染。倡导文明、健康的生活习惯和行为方式，引导居民自觉保护自然环境、节约能源、维护社区公共卫生，共同创造舒适、健康的生活环境，实现人与社会、人与自然的和谐。

    构建学习创新型社区。积极发展社区文化事业，全面提高社区居民文化素质，实现社区管理制度创新、服务机制创新，增强社区创新活力。以社区内各级各类学校为阵地，以社区教育中心为依托，充分利用社区内的社会教育资源，大力推进社区教育工作，探索建立终身教育体系，努力提高居民的整体素质。(马世忠  中共山东省青岛市市北区委书记)

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    把社区建设作为城市工作的重点 

    随着社会主义市场经济的发展和城市化的推进，政府机关和企事业单位承担的很多社会职能逐步转由街道承担，居民的社会关系由主要依附于单位转向主要依附于社区，社区越来越成为人们生活的主要空间。因此，把社区建设作为城市工作的重点，抓住科学合理地构建社区、建立社区组织体系、理顺社区工作关系和发展社区服务等环节，不断强化社区在党领导下的依法民主自治功能，全面推进社区的发展，建立起以地域性为特征、以群众认同感为纽带的新型社区，是在城市建设和管理中贯彻“三个代表”要求的具体体现。