西方的社会自从进入资本主义之后没有像中国这样的强势政府。政府对社会事务从来没有出现过“包办”的时候。因此，政社分开的问题也就不需要解决。但中国却不同，在计划经济条件下，政府成了全能的“社会保姆”。当向市场经济转轨的过程中，人们发现政府不应该包办一切。于是政社、政企分开的问题就显露出来了。在这样的背景下，我国学者对是否应该以及如何实现政社分开等问题进行了大量的讨论。关于政社分开的研究主要是在讨论政府职能转变的过程中自然提出来的。

1、政社分开的概念和内涵
政社分开是一个发展的概念，从其最初提出到现在其内涵有很大的变化。政社分开最早明确提出是在一九八三年，是指乡政府与人民公社的分开。2在中国的经济改革过程中，20世纪90年代初，我们曾经提出过政企分开，政社分开，政事分开，这些概念的提出都是建立在国家经济改革的基础上，在这里政社分开有其特指的内涵，主要是指政府与社会团体的分开，但同时已开始接近政社分开的今天内涵。有学者认为“政社分开是指通过转变政府职能，把政府行政管理与社会自我管理分开，把部门职能与社会职能分开，把社会自组织功能和社会自律机制、社会运行的动力交换给社会。这里它包括政企分开、政事分开、政府与中介组织分开等内容。”3这里政社分开在很大程度上就是指政府与社会事务的分开，但仍然包括政府与企业的关系，这说明政社分开的概念仍然没有跳出与经济的领域。有学者认为政社分开就是“切实转变政府的社会职能，实现政府与非政府组织（NGO）在分工合作的基础上对社会的共同治理”，同时这也是“社会体制改革的核心”。4虽然国内不泛从政府与社会关系方面来论证中国社会变革的著作，但明确提出政社分开这个概念的还很少，明确界定这一概念内涵和外延的几乎没有。5很多学者在讨论国家与社会关系的时候，大家都有一个共识性的倾向：构建一个相对独立的公民社会，认为一个健康的和谐的社会结构应该是政府领域、经济领域、社会领域既相互独立又相互协调。这种分析框架中其实已经明确包含了政社分开的意蕴和内涵。　　2、政社分开视野下的政府与社区关系
　　中国的社区建设源自于改革开放带来的中国单位制社会的解体，一方面单位制在中国的缓慢消逝预示了中国社区建设的必然；另一方面，我国的社区建设浪潮，又大大加速了单位制的解体，使中国社会再也不是铁板一块。有学者主张中国应建立一个强国家——强社会的模式，6有学者主张中国的应确立小政府——大社会的模式。7因此，中国的社区建设、政府与社区关系近年来日益成为一个炙手可热的话题。
　　（1）、社区的概念。
　　　社区的概念并不是中国社会发展史的自然传承，而是一个地地道道的西方舶来品。社区（community）最早由西方著名的社会学家滕尼斯提出。在滕尼斯那里社区是一种共同体，并且这种共同体是相对于社会而言的。“共同体是持久的和真正的共同生活，社会只不过是是一种暂时的和表面的共同生活。因此，共同体本身应该被理解为一种生机勃勃的有机体，而社会应该被理解为一种机械的聚合和人工制品。”8。在他看来，社区是由自然意志形成的，以熟悉、同情、信任、相互依赖和社会粘着为特征的社会共同体组织。9这是社区概念的最早论述，现代的意义上的概念已经在原有涵义的基础上有了进一步延伸。有学者认为，“社区是指聚居在一定范围内的社会共同体”。10强调了社区的地域性。但这是在一般意义上讨论社区，事实上社区按照地域划分，可以分为农村社区和城市社区。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，这是指导我国城市社区建设的纲领性文件。该文件指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。”“目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会的辖区。”进一步明确了城市社区的涵义。
　　（2）、政府与社区的关系模式和动力机制。
　　第一种：以上海为代表的政府主导模式。11在社会转型期城市基层社会管理面临着严峻的问题，街道办事处实际上已承担起一级行政政府的职能，却没有相应的行政权力授予，权责不一致限制了街道办事处的地区整合能力。在这种模式下，社区的治理主体主要是政府组织，城市社区在实践中更多地表现为一种行政化的共同体。强化街道办事处和居委会正式行政权力网络，但并不排斥社会中介组织构成的非正式权力网络。
　　第二种：合作性或混合性的江汉模式。12徐勇认为在目前阶段我国城市社区实现完全自治是不可能的。一是在社区中，除了成熟的政府组织以及居民委员会外，其他社会组织缺乏足够的资源和权威；二是政府仍旧掌握着过多的资源，仍是社区管理最重要的主体，在没有约束的情况下，要让政府自己退出，将权力主动向社会分化是非常困难的。因此只能走“政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补”之路。在这种模式下，社区的治理主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织。
　　第三种：自治型的沈阳模式。卢汉龙认为，“当社区在市场化的条件下成为私人生活的公共空间时，当一个介乎公民和政府之间的公共领域开始出现时，社区的管理将是一个自理与治理的过程，任何外力只能起辅助作用。同时他认为由于政府内部实行科层制，因而多一级政府，就多一级管理成本”13在这种模式下，社区自治的主体主要是社区自治组织和社会组织，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。
　　（3）、公民社会：政府与社区关系的新目标模式
　　近年来，以城市治理理念为导向的社区研究空前活跃。有的学者从基层社区的权力结构变迁来透视国家与社会的关系，指出在城市基层社会，国家与社会正在往强国家与强社会的方向发展14。有的学者从地方自治的角度出发，认为现在的社区建设实质上是街居体系建设，改变这种情况的关键是把作为简单行政区划的街居转变成自我组织性和能动性的“地方性社会”15。有的学者在调查研究的基础上指出,现代化的进程是政府自上而下和社区自下而上的互动过程。社区参与的兴起不仅能实现社区价值融合，推动社区发展，而且作为基层民主的最广泛的实践，是社会进步和政治发展的结构性驱动力和生长点16。还有的学者运用社会资本的概念分析了社团的作用，指出社团的发展有助于建立人际间的互信和互惠的规范，可以减少在公共事务和市场上的搭便车(free-riding)行为，从而促进市民社会的形成17。他们根据“国有企业经济效益上升与下岗工人的大量出现，社会经济总量增长与社会贫富分化的严重凸显，财政收入增长与市民对政府信任下降，生活质量提高与腐败、犯罪现象加剧等种种矛盾现象”和“社会生活中物质财富的积累在增长，但城市居民彼此愈来愈冷漠，愈来愈孤立”18的现实，指出中国有出现统治危机的可能性，并断言城市居民的社会资本已经在破坏和丧失之中。在此基础上，他们提出了“善治”和“重建社会资本”的城市社区建设的双重目标模式。这种对社区建设目标模式的理论分析不仅起到对社区建设的指导作用，而且也能深化社区建设的理论研究，从而具有丰富的启发性和积极的建设性。在此基础上有学者认为“中国城市社区建设的目标是构建以‘强国家—强社会’为特征的市民社会。”19
　　综合来看，学者们在关照中国社区建设实践的基础上，发现社区建设存在双重动力机制，并由此总结出三种不同政府与社区关系模式。同时也有学者提出了治理视野下社区建设的公民社会模式。这些讨论对我国社区建设实践具有理论指导意义，并有助于我们更加深刻的认识社区建设中存在的问题。但是现有的研究也存在两方面不足：一是对社区实践的研究很多，但是对于政府与社区的目标模式理论分析不足，缺乏关照政府与社区在国家与社会关系视野下的理论发掘；二是虽有学者提出了政府与社区的公民社会目标模式，但如何把我国的社区建设同城市公民社会发展路径结合起来，没有学者作这方面的探讨。

1 在作公民社会的国外部分综述的时候，其实已经包含了政社分开的基本内涵，在此如果重新作国外对政社分开的综述未免重复，故此这里只作国内关于政社分开的综述。
2 中共中央、国务院：《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，一九八三年十月十二日
3 时正新、许立群：《政社分开是推进社会福利化的必然要求——从温州市福利事业社会化看民政部门职能转变》，载《中国社会工作》，1998年第4期
4 徐永祥：《政社分开：我国社区建设制度创新的必要条件》，载《华东理工大学学报》（社会科学版），2004年第4期
5 关于政府与社会关系的著作，主要有邓正来等著：《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年版；何增科著：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年版；俞可平著：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版；曾峻著：《公共秩序的制度安排——国家与社会关系的框架及其运用》学林出版社，2005年版等；
6 贺雪峰：《“三分法”与“国家与社会”分析框架的深化》，载《学术探索》1999年第6期总第54期
7 王瑞华：《转型期政府与社会关系的变革》，载《集美大学学报》（哲学社会科学班），2000年第2期
8 [德]斐笛南?滕尼斯著，林荣远译，《共同体与社会——纯粹的社会学的基本概念》，商务印书馆，1999版P54
9 夏学銮：《中国社区建设的理论架构探讨》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版），2002年第1期
10 魏娜：《城市社区建设与社区自治组织的发展》，载《北京行政学院学报》，2003年第1期
11 卢汉龙：《中国城市社区的治理模式》，载《上海行政学院学报》，2004年第1期
12 徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，载《华中师范大学学报》，2001年第3期
13 卢汉龙：《从党政管理到社区管理》，我国城市社区建设讨论会，2002.11.29-30，12月13.14
14 朱建刚：《城市街区的权力变迁：强国家和强社会模式》，载《战略与管理》，1997年第4期
15 项飚、宋秀卿：《社区建设与我国城市社会重构》，载《战略与管理》，1997第6期
16 王刚、罗峰：《社区参与：社会进步和政治发展的新驱动力和生长点》，载《浙江学刊》，1999年第2期
17 陈健民、丘海雄：《社团、社会资本和政经发展》，载《社会学研究》，1999年第4期
18 赵孟营、王思斌：《走向善治与重建社会资本—中国城市社区建设目标模式的理论分析》，载《江苏社会科学》，2001年第4期
19 徐道稳：《城市社区建设：市民社会的实践》，载《学术论坛》，2003年第2期。

（作者：邬则天，该文为作者硕士论文之一部分）