在Rod Hague和 Martin Harrop所著的“ Comparative Governments and Policies” 一书中，他们提到：“ 政策与决策相比其实是一个更为笼统的概念。政策有许许多多的决策组成，并且政策是用一种特殊的方式将一些弱小的声音反映出来。”几乎所有的政府都会坚持一种观点，即政府是人民的公仆，政策是用来反映公众的意愿的。事实上，政府制定政策的时候也都是包着这样的一种指导思想的。然而，为什么有很多时候，公众会觉的政府的政策似乎是花架子，没有实实在在的发挥作用呢？这就要诉诸与政策执行质量的高低了。
在分析政策执行质量的各因素之前，我们有必要明确一些概念：决策者，制定政策人或团体。无论实际情况中，决策者是仅仅由政府公务员担任，还是又公务员和非公务员的专家的组合，我们都可以视为是对政府负责的群体；执行者，政策的具体执行者。考虑到，在公众眼中法律、法规、政策之间的界限模糊，我们可以将执行者统称为执法者；公众，他们既包含具体政策的相对方，也包含着最广大的公民。
正如所有事物都是有因果联系的一样，政策的执行质量的高低，也与整个政策过程有关。我们可以将整个政策过程笼统的分为五个阶段：
初始阶段（Initiation）——做出应该觉得在某个领域做出决策的决策，换而言之，就是公共政策问题的界定。（agenda setting）；
表达阶段（Formulation）——把一系列具体的政策发展变成有形的、具体的建议；
执行阶段（Implementation）——把政策付诸实施；
评价阶段（Evaluation）——评价政策的效果和影响；
回顾阶段（Review）——做出决定，对政策是继续？修改？还是终止？
在各个阶段都存在影响政策执行质量的因素：
在第一个阶段，公共问题的界定。什么样的问题才能被列入议事日程？社会问题要上升为公共政策问题，不仅需要公众的意愿表达，还需要决策者的关注。公务员有权将一些社会问题上升为公共政策问题。与此同时，他们同样也有权力将一些原本需要加以关注的社会问题轻而易举地从议事日程上去掉。为什么要将一些“重要问题”摸去呢？原因有两种可能性：一、由于他们业务水平不高，缺乏对热点问题的明睿性；二、为了谋取私利，而那些需要关注的问题直接或间接的涉及他们的利益。决策者和执行者以及公众的关系，如果用图例来表示那么会是一个金字塔型：决策者〈执行者〈公众。如果当执行者或公众发现政府不能为他们办事，他们的意愿难以引起政府的注意时，他们会质疑政府的公正公平，从而政府的权威就会下降，政策执行也就变得困难起来。
在第二个阶段，表达阶段（Formulation）——把一系列具体的政策发展变成有形的、具体的建议，也就是所谓的决策阶段。一旦做出决策以解决某个问题，那么就要用法律或者行政管理的手段，将政府的意图精确的表达出来，也就是制定政策。这里也会碰到一个问题：即政策的行政伦理质量。首先，采用何种模型？是完全理性模型还是渐进模型？也许西蒙的理性模型和林德布鲁姆的渐进模型各有千秋，但是，众所周知，事物是在不断变化的，如果不能根据不同的情况调整（或者说微调）政策的内容，恐怕那样的政策也难以体现公平和公正。
其次，政策的内容。有些政策之所以难以执行，是因为那些政策难以体现公正或者公平的精神。诚然，有些政策相对方对某些不利于自身的政策进行抵抗。但是，如果一项政策能够体现大部分人的公平和公正那么其执行质量必然会提高。
最后，政策赋予执行者的权力。政策的制定到执行会存在时间差，上层的决定和基层的事实也会存在误差，如果政策不能赋予执行者自由裁量权、不能规定执行者自由裁量的范围，一味要求执行者僵硬的贯彻“依法行政” 对于执行者和公众也将缺失公正和公平难以达到政策执行的预期质量。
在第三个阶段，政策执行阶段。在这个阶段影响政策执行质量的首要因素是执行者的素质。所谓执行者，也就是公务员。一方面，公务员的业务水平影响着政策的执行质量。执法者如果不能充分理解政策的内容和预期目标那么他也难以高质量的执行政策，收不到预期的效果。另一方面，公务员的道德水平同样也影响着政策的执行质量。正如之前提到的，任何政策从制定到执行都会存在时间差距，任何政策的宏观制定到微观执行也会存在误差。道德，是人生观、价值观、世界观的综合，是指导人们行为的精神主旨。在理解政策的基础上，如何有效执行政策，依靠的是公务员的道德水平。目前，许多政策难以执行，甚至遇到群众的抵抗，为什么？与其说是由于政府权威相对下降到不如说是由于许多公务员行政伦理规范缺失。有的公务员在执行政策的过程中，以权谋私，对政策相对方区别执法；有的公务员，利用信息不对称，在执法过程中寻租、设租，为自己谋取利益；还有的公务员，在执法过程中收受贿路……这些不公正的执法行为削弱了政府的权威，降低了执法的质量。
其次，传播媒介也影响着政策执行的质量。政策执行的过程中，传播媒介不仅要对政府负责，还要对公众负责。政策社会化的过程中也涉及到行政伦理的问题。一方面，传播媒介如果不能有效宣传政策，换而言之，政策社会化不够成功的情况下，如果要对公众执法，是一种不公正的行为。“不知者无罪”，不知者怎么能够要求他履行政策规定的义务呢？另一方面，传播媒介如果仅仅站在政府的立场宣传政策内容，其实也存在一种不公正。传播媒介还应负有让公众得知相关的政策过程信息，其到对政策执行的监督作用。
在第四阶段，评估阶段。评估的作用在于评判某相政策是否实现了它的目标。然而，总是有多种动机存在于政策的背后，并且这些动机是多样的，不明确的，并且甚至可能是相对的。政策的输出（outputs）是政府作了些什么；政策的成果(outcomes)是政府获得了什么。输出是一种过程；成果是一种结果。这两方面既是预定的又是未知的。输出可以轻而易举的衡量，然而成果却是难以下定论的。政府追求的是什么？是过程还是结果？换而言之，政府追求的是过程的公平还是结果的公平；政府追求的是过程的公正还是结果的公正？同样，它会影响到政策执行的质量。
第五阶段，回顾阶段。或许很多人会误认为到了回顾阶段，已经与政策执行的质量无关，其实不然。一项政策往往会延续很长一段时间。为什么，我们常常会听到“改革迫在眉睫”，为什么我们常常要提到“改革”二字？就其原因，是因为有太多，过时的政策仍然有效。由于，其已经不能适应事物发展的需要，所以它已经不能推动事物的发展，而起着阻碍反作用，甚至还会破坏公平和公正。然而，这些过时的政策又难以被废止，就其原因有四个方面：政策总是为了长期的存在而制定的；政策的终止会引起各种利益冲突；没有人愿意承认既定的政策是一个失败的政策；一项政策的终止可能会影响到其他政策的执行这些过时的政策往往又由于涉及众多利益关系而难以被废除。能否及时的废止一些过时的政策不仅体现了政府追求公正、公平的精神，也会提高政策执行的质量。
参考文献：
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(文/李琳娜）
