为什么改革开放以来，我国非政府组织能够如此快速发展？这跟改革开放带来的宽松社会环境有密切的关系。任何组织都是社会环境的产物。非政府组织作为社会组织的一种也不例外。自从80年代以来，我国各种非政府组织共同面对的一般社会大环境，包括政治环境、经济环境、法律环境等等诸多方面，都有了许多不同的特点。这对我国非政府组织的发展提供了良好的条件。
首先，在政治环境方面，我国政治生活民主化为非政府组织的发展提供了日益宽松的氛围。改革开放前，特别是文化大革命中，我国社会生活一直极端政治化。被严肃的政治气氛所笼罩。而高度集中的政治体制导致当时我国政治生活一直处于高度一体化状态。这样的政治斗争时代，人们担惊受怕，惶惶不可终日，稍有不慎，就可能犯政治路线错误。在这样的背景下面，谁敢走非政府路线？于是非政府组织实际上被见间接禁止了。但是改革开放后，我国政治生活发生了巨大的变化，一方面工作重心转向经济建设，政治气氛相对宽松很多；另一方面人们行使民主权利的意识观念不断增强，结社热情空前高涨。在这种情况下，从20世纪80年代开始，我国社会团体开始得到前所未有的发展。
其次，在经济环境方面，由于计划经济向市场经济的转变，政府的行为发生了根本性的变化，政府从微观管理行政命令转为宏观调控政策引导，逐步退出市场。但是，这个转变页产生了另外一个问题：就是在政府与企业之间，客观地产生了一个“中间地带”。或者说，在政府和企业之间需要一个纽带来连接。而这个“中间地带”或纽带的基本作用应该是辅助政府和企业以优化资源配置。这主要表现为，处于中间地带的组织必须要考虑经济支持但同时又不能以营利为目的。这样，跟政府的公益性和企业的营利性相对应的是非政府组织的非营利性。所以，非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO）通常被看作是可以划等号的。
其三，在法制环境方面，改革开放后，中国NGO的发展逐渐具备良好的法律保障[7]。这在很大程度上为我国NGO的发展提供了重要的保障。法制的建立和完善是影响NGO发展的最为重要的因素之一。从20世纪80年代末期，我国加紧了NGO方面的法制建设，一系列的社团法规相应建立起来。例如，1988年颁布实施了《基金会管理办法》，1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》。随着社会经济的发展和形势的变化，我国又相继颁布实施了新修订的《社会团体登记管理条例》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《公益事业捐赠法》（1999）。与此同时，我国还出现了许多部门性NGO法规和地方性NGO法规。仅民政部就先后制定了社会团体管理规章50余个，而地方民间组织管理法规的数量更多。这些法律法规为推动改革开放后中国非组织的发展起到了巨大的推动作用。
其四，非政府组织自身的生命力和活力本身给我国NGO的发展创造了优越的内部动力。在现实社会生活中，我国的许多社团积极开展各种公益性、非营利性活动，社会生活各个层面上十分活跃。其所开展的活动所产生的良好社会效益使得人们充分认识到它们的重要性，因而也得到社会各界的支持。例如，家喻户晓的希望工程近年来在在海内外的知名度和美誉度都是十分令人称道的。所以每年得到的海内外捐款以及相应的希望工程项目都大幅增加。与此同时，我国许多NGO能不断适应环境新的变化，善于捕捉各种机会，适时调整自我，注意开拓新的领域，经常研究新的课题，使自身能够适应社会的发展需要。在社会需求的巨大拉动力下面，它们自然得到不断发展。
最后，非政府组织的全球化也在一定程度上推动了我国NGO的发展。我国NGO起步和发展都比西方国家要晚。但是，我国NGO发展的时代是改革开放以后。从其一开始发展，我们就非常关注西方的发展经验，特别注意跟西方非政府组织交流和合作。许多跨国性的非政府组织（如福特基金会等）也相继在我国设立分部或者办事处。它们的管理经验和发展经验都给了我们很多启示。。这使得我们的NGO能够在较高的起点上开始。例如，在有机地整合构成非政府组织的基本要素，包括组织机构、组织规章、会员结构、工作流程、领导模式等的时候，我们的一些非政府组织都可以直接参考国外的模式。
总之，最近20年来我国非政府组织的迅速发展绝不是偶然的，是社会方方面面共同促进的结果。

四、当前我国非政府组织（社团）发展所面临的主要问题

尽管改革开放以来，我国的非政府组织得到了前所未有的发展。尤其是出现了少数一些具有国际影响力的非政府组织，但是由于我们在市场经济和民主政治（政治文明）的建设方面还没有完善，公民社会的发展更是刚刚起步，我国非政府组织发展目前面临许多的问题。这些问题概括起来说主要包括以下几个方面：
第一，非政府组织的目标错位。当前我国正处于市场经济体制的初期阶段，各方面的利益调整和权力分配尚未完成，因而非政府组织的定位在许多情况下都不确定，并进而导致其职能无法充分发挥。非政府组织属于社会中介组织，也就是介于政府和企业之间的各种社会团体、非营利性组织。它应该是政府和企业之间的桥梁，是公民社会的主要组织网络形式。在市场经济条件下，公民主要通过非政府组织参与部分社会事务，通过民主参与政治，通过企业参与市场。因此，非政府组织的基本目标应当是让广大公民有效参与社会事务。然而，我国现在的非政府组织在这方面的定位却十分模糊，甚至错位。这种错位主要表现为，一是背离了社会团体非营利性的基本特征，为个人或小集体谋取经济利益，实际上变成了经济组织；二是过多参与政治，或者因政治需要而建立，被当成了政治组织。非政府组织必须保持中立性才能名符其实。
第二，非政府组织与政府组织的界限不明确，导致政社不分。我国非政府组织的成熟度总起来说比较差，还不能完全摆脱对政府行政机关的依附，“官办”色彩太浓，许多属于公民社会范畴的事情都发生了错位，被传统政府的运作纳入政治生活范围了。尤其是，有些公民社会的活动仍然在政府及其派生机构所动员、管辖或牵制。非政府组织本来应该是民间自发组织成立和管理的。但在计划经济的体制下，社会的中介组织也被纳入计划范围内了。在城市几乎所有社团都由街道和居委来管理，在农村则主要由县和乡镇政府来负责成立、组织开展活动和管理。所以政府实际上成了非政府组织的主体。这样，非政府组织无法大量成长起来，也在一定程度上限制了公民社会的发展。一些已经存在的非政府组织实际上有些不伦不类，既不是政府组织但却被赋予某些政府管理职能，又不是自治性的非政府组织但却要承担组织公民社会参与社会事务的义务。针对这样的情况有的学者提出要将官办协会转变为民间协会 。这也许是解决政社部分问题的一个途径。所以有的学者认为，ＮＧＯ对政府摆脱公共事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的格局，会起到不可替代的作用 。
第三，非政府组织管理的法制化程度低。虽然总的来说，我国社团管理法律体系的建设已取得可喜的成就，但是法制化建设任务仍十分艰巨。这表现在，一方面，立法工作滞后于民间组织的发展，有关民间组织的法规还不完善、还存在不少问题。另一方面，我国社团立法的层次和质量不高，一些具有法律效力的条例之内容侧重于登记程序，不仅与其它法规衔接性差，而且在具体问题上缺乏可操作性。更为重要的是，我们还没有真正完整的非政府组织管理法律文本。有关的社团登记管理条例子实际上都称不上是完整的社团法。此外，对于不同类型的社会团体，我们目前则缺乏这方面的配套法规。这些情况说明，我国非政府组织管理的法制化程度还相当低，跟发达国家严密的非政府组织法律体系相比，差距还相当远。因此，严格来说，社会“中介组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定，还没有得到社会的认同” 。
第四，非政府组织的公民基础薄弱。虽然民间结社在我国古已有之，但是现代意义上的社团却是从清代随着西方列强坚船利炮的入侵才逐步发展起来。这样，实际上，我国的社团历史并不长。在计划经济条件下，非政府组织被完全行政化为政府或半政府性质。所以，公民的社团意识并不是十分强烈，对非政府组织的民间组织缺乏足够的认识。以志愿者队伍来看，我国除了国营企事业单位和居委发起组织的之外，几乎没有真正的完全民间化的志愿队伍。计划经济所造成的单位人现象，至今仍存在。例如，公民慈善募捐大都还是单位工会、团委和居委在组织。要是没有国营企事业单位工会和社区居委来组织，许多公民活动都不能开展起来。而非国营企事业单位往往不注重组织员工参与公民社会的活动，所以这些单位的员工甚至完全远离公民社会的公益事务。农村社区在团委和村民委员会工作比较薄弱的情况下甚至根本不存在公民社会的影子。非政府组织在那里成了空白。农民们甚至不知道志愿组织是什么。当单位人向社会人转化的时候，社区管理部门的作用自然会被强化。但由于我国社区的行政化，一些公民并不乐意或热衷于参与社区活动。这样，导致了很大一部分人没有机会参与社会事务。
第五，非政府组织内部管理水平极端低下。目前，我国实际社会生活中存在的非政府组织有许多是名存实亡的。这些社团之所以较少开展活动，可能有多种原因。例如有的社团缺乏有力的领导和管理，无法获得必须的经费资助；有的社团可能是因长官意志而设，在有关长官调离等情况下就没有人管了；有的社团对公民缺乏号召力，导致负责人的年龄和知识结构老化，没有新鲜血液输入，而处于停顿状态；有的组织涣散，无人过问，使工作陷于停顿；有的社团是从设立的时候就不符合非政府组织的基本要求，完全属于“多余”的垃圾社团，实际上根本无法起到社团应有的作用。除了名存实亡的社团之外，我国还有些社团尽管活动开展正常，但较少考虑新的发展方向，处于“不死不活”的状态。这样的社团多半在运作中采取因循守旧的工作方式，它往往是因为依附于某个政府部门，行政化倾向较为明显，部门领导兼任社团领导，领导无心或有心无暇顾及社团的管理，但领导在位又无法取消这样的社团。我国非政府组织的管理混乱还表现为这样的情况：有的社团开展活动、经费来源、公民参与等都非常好，但内部财务管理、人力资源管理、活动管理等缺乏科学性，甚至财务混乱，成为个别人从中牟利的手段。
第六，对“问题型”非政府组织的管理手段单一化、行政化、政治化。政府在社团管理方面还主要是计划经济的那一套，用简单的行政化方式去处理非政府组织及其管理中所面临的各种问题。尤其是在对待问题型社团的时候，我们主要采用政治化的办法去管理。所谓“问题型社团”，是指那些偏离了社团正确发展方向的少数社团，包括偏离宪法、法律所规定的基本原则；违反社会团体民主性的原则，个人专断或内部纠纷频生；等等。所谓“行政化”手段，就是简单地“取缔”之；所谓“政治化”，就是用政治方向不正确予以禁止。当然这些手段是有效的，对于加强社团管理起到了很好的作用。但是，这样的手段不能看成是唯一或主要的手段，即使对待问题型社团也不能如此简单化。例如，国外某些管理经验就值得借鉴。有的国家在对待民间邪教等问题型组织的时候采用的是社团破产方式进行有效的管理。政府或其他社团代理受害人向有害社团提出法律诉讼和赔偿请求。结果有责任的社团资产被全部赔偿光了，法院依法宣布其破产。而破产的社团，也就自然被取缔了。而且有关责任人的诚信度也被降低了，他们再要组织类似的社团，就很难被批准。这样的法律社团远比行政手段有效，而且令人不可挑剔。随着民主政治的发展，对待社团这样的属于公民社会的问题，行政化、政治化的手段越来越难以令人成服。惟有法律手段可以“摆平”。
第七，我国非政府组织的国际化程度不高。近20来年里，全球化过程对国内和国际层次上的公民社会和非政府组织都产生了影响 。这种影响是多方面的。其中最典型的表现就是非政府组织国际化的程度越来越高，大量跨国非政府组织开始关注国际性的社会事务。例如现在许多国际性的会议通常都会吸引大量非政府组织参加。在全球领域，非政府组织还帮助“建立国际价值体系和规范”，以“指导未来的国际政策和实践” 。显然，这些情况表明，非政府组织全球化的趋势已经非常明显。然而，我国的非政府组织在方面还做得很不够。一方面，我国具有国际影响力的非政府组织还非常少。另一方面，我们的非政府组织在响应国际社会方面也往往十分欠缺。更主要的是，我们的非政府组织基本上缺乏全球化、国际化意识，甚至把国际化、全球化仅仅看成是经济领域的对外开放，让外国产品进入国内等等。参与国际性公民社会活动多半是响应性的参与，在国际舞台上缺乏主动性。这些限制了我国非政府组织的发展。
总而言之，尽管非政府组织已成为我国现代社会组织体系的一部分，但我国非政府组织在发展过程中还面临着许多问题。当前，我国社会正处于转型时期。市场经济体制要求政企分开，政府和企业各司其责。同时，从社会功能结构看，政社分开也是现代人类文明发展的必然。通过非政府组织来促进公民社会的发展，民主政治本身才能进一步发展。人类政治文明才能进入新的发展时期，我们的市场经济也才会不断完善。在这种情况下，我们必须认真研究对策来解决上述这些存在着的问题。
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注释：

1.张莉、风笑天：《转型时期我国第三部门的兴起及其社会功能》，载《社会科学（上海）》2000年第9期，第64-67页。
2.张小劲：《政治与社会非政府组织研究：一个正在兴起的热门课题》，载《宁波党校学报》2002年第6期，第20-26页。
3.王绍光：《多元与统一─第三部门国际比较研究》，杭州：浙江人民出版社1999年版，第8~10页。
4.吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，北京：中国社会科学出版社2001年版，第115页。
5.王绍光：《多元与统一：第三部门国际比较研究》，杭州：浙江人民出版社1999年版，第8~10页。
6.王名等：《中国社团改革─从政府选择到社会选择》，北京：社会科学文献出版社2001年版，第10页。
7.《非营利部门与中国社会转型》，载赵黎青主编：《非营利部门与中国发展》，香港社会科学出版社2001年版，第78~83页。
8.赛拉蒙：《非营利组织及其存在的原因》，载李亚平、于海选编：《第三域的兴起：西方志愿工作及志愿组织理论文选》，上海：复旦大学出版1998年版，第31页。
9.参见赵黎青：《柏特南、公民社会与非政府组织》，载《国外社会科学》1999年01期，第53-57页。
10.赵黎青：《柏特南、公民社会与非政府组织》，载《国外社会科学》1999年01期，第57页。
11.李景鹏：《关于非政府组织若干问题的探讨》，载《新视野》2003年第1期，第37-41页。
12.郑安云、戴雅玲：《试论非政府组织在社区建设中的作用》，载《人文杂志》2002年第5期，第148-151页。
13.曾小龙：《中介组织在发展过程中存在的问题及对策》，载《党政干部论坛》2003年第1期，第42-44页。
14.[美]戴维·布朗、桑杰夫·抗窭姆、马克·摩尔、彼得·弗鲁姆金，（任俊英编译）：《全球化、非政府组织和多部门关系》，载《马克思主义与现实(双月刊)》2002年第3期， 第41-48页。
15. [美]戴维·布朗、桑杰夫·抗窭姆、马克·摩尔、彼得·弗鲁姆金，（任俊英编译）：《全球化、非政府组织和多部门关系》，载《马克思主义与现实(双月刊)》2002年第3期， 第41-48页。

（文/何云峰 马凯，原文标题：当前我国非政府组织（社团）发展面临的主要问题，载上海师范大学学报2004年第一期）