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社区公共文化服务社会化问题初探

时间:2011/7/15 16:00:53,点击:0

社区公共文化服务社会化问题初探1

作者：何云峰朱佳玮张宇莲2
　　　
　　　社区公共文化服务社会化实践在当下中国和谐社区建设的语境中，已不陌生。然而，相较于蓬勃兴起的社会化实践，学理上的研究尚显滞后。我们不妨将视点聚焦于社区层面的公共文化服务的社会化提供和管理上。于是，似乎可以这样假设：如果社区公益性文化事业实行政府、非政府组织、企业以及社区居民等多元主体共同参与公共文化服务提供和管理的社会化模式，那必然改变政府一揽子全包的局面。在研究社区公共文化服务管理的社会化模式的时候，我们也不妨运用治理和善治的理论，去提出具有现实可操作性的模式，供公共文化服务管理者参考。而事实上，国内外研究者已经做了不少探索。

（一）以善治视角研究公共文化服务社会化的问题
　　　
　　　自进入21世纪以来，经济全球化、信息化和城市化的浪潮在世界范围内涌动。在融入这一世界历史发展潮流的进程中，当代中国通过实行改革开放和推进现代化建设，在物质财富的增长与积累方面取得了巨大的成就。与此相应的是，广大公众的精神文化方面的需求亦愈益增强。为此，我们党和政府明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标，提出“人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障”。国家要积极发展文化事业和文化产业，支持和保障文化公益事业，加强文化基础设施建设，发展各类群众文化。我们党和政府强调构建公共文化服务体系，积极发展公益性文化事业，大力发展文化产业，为人民群众提供基本的公共文化服务，满足人民群众最基本的文化需求。这已表明，党和政府正在强化公共文化服务职能，实现和保障公民的基本文化权益，具体落实“以人为本”的科学发展观，使广大人民群众能够共享国家文化发展的成果。2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》制定发布，在公共文化服务方面明确了要完善公共文化服务网络，对完善公共文化设施网络布局、创新公共文化服务方式，健全公共文化服务组织体制和运行机制等提出了一系列新要求。《纲要》对于民办公益性文化机构的发展、社会力量提供公共文化服务，表示了肯定和支持的态度，鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业，以形成政府主办、社会参与、功能互补、运转协调的公共文化服务组织体制和责任明确、行为规范、富有效率的运行机制。现在的问题是，如何找到真正有效的管理模式。这一模式是现实的管理实践迫切需要的。
　　　公共文化服务虽然有许多的实践，但我们学术界对这方面的实践至今没有很好地总结和系统化。现有的一些著述多是将现实的实践当作经验加以介绍，并没有阐明有关公共文化服务的许多重大理论问题，包括公共文化、公共文化服务、公共文化服务管理模式等诸多学理性的问题。另外，从研究方法上来说，公共文化服务及其管理是实践性非常强的问题。学术界应当对其进行大量的实证性研究。然而，这方面的研究却很缺乏。
　　　20世纪90年代西方兴起的治理理论提供了新的视角和范畴。将作为民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本”引进治理分析，着眼于政府与公民的合作网络。治理是一个具有广泛适用性的概念，泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。综合地说，所谓治理，是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。从行政学的角度看，治理理论则强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。对于治理理论，国外很多学者进行过深刻的研究，相关著述大量涌现，研究时间也比国内早。国外学者主要运用治理理论研究国际问题、社会控制系统、自组织网络和“善治”等宏观层面，而对公共文化事业的治理研究非常少，一般是把它放在文化管理的研究当中，单独运用治理理论研究社区公益性文化事业管理的成果几乎没有。治理理论成熟时，西方发达国家的社区治理水平已很高，形成了健全的社区非政府组织体系，由非政府组织为社区居民开拓各种服务项目，居民参加志愿者队伍来开展社区公益性活动，政府则制定法律和政策以保障社区非政府组织的权益并规范它们的行为。国外的社区公益性事业管理的社会化程度远高于我国，政府从中所担任的角色也大相径庭。因为国情不同，对国外学者的研究成果只能进行比较与借鉴。另一方面，国内学者对社区公益性文化事业的社会化管理的研究不是很多，时间也较短。从20世纪90年代末社区文化事业的社会化管理进入实践状态，学者开始对此问津。而且他们的研究大多略显空洞，很少有实例分析，对社会化管理模式涉及的具体问题缺乏深入的探讨。

（二）国外关于文化管理的几种常见模式
　　　
　　　一个国家的文化管理与其政治、经济和文化自身的发展状况密切相关。由于各国在社会制度、经济水平和文化传统以及国际环境上的明显差别，因此文化管理也各不相同。根据不同国情下有不同的文化管理体制和模式的研究，笔者以掌握的有限资料研究了世界上主要发达国家的文化管理体制和模式，并将这些国家的文化管理体制大致分为以下类型：
1. 美国：社会调节为主＋政府间接管理
　　　这是一种社会主导、政府间接引导的开放型文化管理体制，文化事业的发展主要依靠市场和社会力量调节，政府制定实施文化政策和立法，并协同民间文化机构与中介组织来间接管理文化事业。美国、加拿大、澳大利亚和英国都采取这一模式管理文化事业，以美国最为典型。
     政府很少干预文化是美国的传统，营利企业支配文化产业，非营利组织控制高雅文化的供应。私人组织和非营利机构在文化艺术的传播和资金提供上占重要地位，政府只是扮演支持的角色。私人和公共资助呈现分散化和分权化的网状形式，联邦政府从中起到激励作用3。一些私人基金会在文化艺术活动、与文化有关的学术研究、人员交往等方面投入大量的资金，捐赠国内文化项目和国际文化艺术交流项目4。众多民间文化组织从事文化艺术活动，实施公共文化项目，其中大量的志愿者为文化事业提供服务资助5。政府则以经济优惠政策而非行政拨款的方式扶持非营利性文化组织。
2. 法国：中央大权集中＋多元复合管理
     在这一管理体制中，中央政府主导文化管理权，同时结合分权和放权，把一些文化权力移交给地方，是集权、分权、放权的多元交叉和并存的文化管理体制。
     80年代后，法国政府推行了“分散文化权力”（decentralization）政策，将一些文化权力交给地方，对地方文化机构和文化组织增加文化资助，通过合同制帮助地方建立文化活动中心和文化发展中心，而且对国家机构和团体以及与国家有合同的文化团体，每年给予固定补贴，金额逐年增长6。在中央一级，法国设有文化部以专项预算来资助文化项目，同时成立专门基金会扶持被视为重要文化遗产但在市场中艰难生存的文化团体。政府不干预营利性的文化产业和文化单位，而由市场调节。
     Stefan Toepler和Annetter Zimmer将法国文化管理定性为：官僚自上而下的文化政策路径（The Bureaucratic Top-Down Approach to Cultural Policy）7。中央政府集权在文化领域占支配地位，投入大量的财政经费用于文化事业，尤其是高雅文化。文化官僚机构负责文化政策制定和执行，并产生有声望的、由政府直接控制的文化社会机构。巴黎集中（parisienisation）是法国文化管理的又一特征，造成其他省份的地方分权作用不大。虽然管理责任越来越多的转移给私人组织和非营利机构，但由于文化政策制定者持有文化反市场化反商业化的传统观念，因此私人和商业赞助文化在法国仍处于发展阶段。
3. 日本：政府直接扶持＋结合社会参与
   战后日本政府对文化事业大力扶持，通过财政直接拨款资助文化活动设施的建设和文化本身的繁荣；同时，以政策手段来鼓励私人部门和非营利性组织对文化事业的支持8。在行政结构中，日本管理文化的最高机构是内阁下设的教育、科学、体育、文化部（Ministry of Education, Science, Sports and Culture），通过行政预算拨款、优惠税制和文化法制的方式扶持和管理文化事业。社会组织也参与文化事业，典型的就是广播电视事业。半官方性质的电视广播部在日本媒体行业中占据领头地位，并起到带动私人电视台共同发展媒体产业的作用。
     日本文化政策的重心是大力扶持和发展高雅文化，政府没有对大众文化和文化产业实行支持政策。进入20世纪后，中央政府在文化管理中的作用逐渐缩小，而私人组织和地方政府成为文化主要提供者。政府成立非营利性基金会鼓励企业赞助文化发展，并制定免税优惠等激励政策和提供相关服务等9。
4. 新加坡：政府宏观主导
   在此管理模式中，政府以强有力的方式引导文化事业发展，从宏观上管文化，而不是微观上办文化，由国家积极推动文化事业迅速发展。
     新加坡政府高度重视文化事业，对文化领域进行引导、干预和严格的管理。任何文化活动必须遵守两条基本原则：一是在政治上不得从事危及政府和政局稳定的宣传；二是在道德上不得有悖于东方的价值观念，尤其不得鼓励、放纵、渲染色情和极度暴力10。新闻与艺术部（the Ministry of Information and the Arts）是新加坡管理文化事业的政府机构，制定文化政策和计划，对大众传媒、电影和出版物进行审查，对新闻活动采取高度集权的强控型管理模式。新加坡广播局统一管理广播和电视业，对境外进口的图书报刊、影视节目、音像制品进行严格的审查。
     在文化管理理论的研究上，西方学者最初从政府行政职能方面探讨政府是否应当承担文化管理的责任。随着20世纪70年代末西方各国兴起新公共管理运动以来，几乎世界上绝大多数国家都在不断探索政府改革的路径，以便更好地界定政府与市场、社会的关系，确立政府的管理职能。西方学者也随之展开了新的探讨，他们在分析政府与文化管理的关系中，引入了市场化、社会化的观念，重新认识市场在文化资源配置中的作用，调整政府与市场组织的关系；政府与非政府组织、非营利机构等共同承担文化事务管理的责任；政府采用政策、法律的手段进行文化管理。各国根据自身的社会政治制度、市场经济完善程度、文化历史传统以及所处的国际环境等，探索出一套符合自己国情、尊重本国文化发展规律的政府文化管理模式。

（三）关于社区文化事业管理的几个基本视角
　　
     目前，国内的社区文化事业管理研究大多停留在政府职责层面，阐述政府如何建设社区文化事业，强调政府的公共文化服务职能。而涉及社区文化事业的社会化管理的研究较为薄弱，分散于有关社区文化事业的文献中，且点到为止存在很多不甚清晰的地方，缺乏对理论和实践的深入剖析。国内学者对社区文化事业的社会化管理的研究，主要聚焦于以下几方面：
1. 从政府职能转变的视角看
　　有的学者研究政府构建公共文化服务体系，从转变政府职能入手，将公共文化服务的社会化和市场化提供作为一种途径。在政府加大公共文化财政支持力度的基础上，推进公共文化服务供给方式的多元化。公共文化服务的供给方式有必要从单一方式向多种方式转变，须由政府、企业、非盈利组织等来共同提供，如此才能不断扩大供给，提高服务水平，使公众更多地受益11。
     有的学者基于新公共服务视角探析城市社区文化发展中变革公共行政的路径，其中之一是多元文化主体及其合作与权力转移12。在提供公共服务的过程中，应当促进公民、私有部门以及非营利组织等的广泛参与及其与政府合作伙伴关系的确立。在社区文化发展中，政府不再是主要的处于控制地位的掌舵者，而只是一个非常重要的参与者和服务者，社区将会发挥更大的社会组织功能。
     城市社区文化建设应从传统的政府直接管理模式逐步向间接管理模式转型，并且引入和整合社区自治组织在社区文化建设中的作用13。政府直接管理模式向间接管理模式的转型，要求政府应着力在城市社区文化建设的宏观管理上，逐步扶持与确立其他社会组织与社会力量在城市社区文化建设中的主导地位。同时，社区自治组织在社区文化建设中发挥作用，促使国家权力与民间力量相协调，推动城市居民走上自我组织的发展道路。
     政府文化主管部门要主动梳理现有职能，改变社区文化自上而下单向运行的模式，归还社会和社区的文化自主权力。政府积极培育民间文化团体和社会文化中介组织，倡导和发展社区文化志愿者队伍，支持鼓励他们积极参与社区文化事务；将一些政府不该管、管不了、管不好的社区事务转移给市场或社会文化中介组织，实行委托管理和市场运作14。
2. 非政府组织15参与的视角看
     有的学者从现代社会组织三部门模式的视野，分析了现代社会文化生产的体制性安排，强调第三部门在文化发展中的重要作用，就当前我国文化事业社会化改革提出了基本思路：修正和完善第三部门的法规政策；推动政府管理体制改革，引入评估机制和实现监督管理的社会化；健全治理结构；拓展资金来源16。
3. 从居民参与的视角看
     在基层社会的管理中，要发挥居民自治机制的作用，利用社会自组织、自协调的功能。具体来说，创造条件让居民从自己关系的细小事务做起，比如从群众型文体活动做起，培养居民“自治”的感觉，逐步推进社区自治17。
     有的学者针对居民参与社区文化建设存在的问题，进行对策探究。在我国西部城市社区文化建设中, 由于社区结构性、体制性、实质性、社会性等原因，居民的主体意识不能突显。对此，有学者提出要深化基层行政体制改革，加快相关立法的完善，特别是要强化业主委员会在社区物业管理中的监督权，真正让他们体验到作为业主、作为社区真正主人的自豪感和责任感，从而在社区文化建设中发挥尖兵作用，以他们带动社区居民积极参与社区事务的主体意识的觉醒和强化18。
     国内学者在研究社区公益性文化事业的社会化管理时，都提出了这样的主张：现代社区文化建设不仅仅是政府单独的责任，政府应协同其他社区主体在互动关系中共同发挥作用。本文提出社区公益性文化事业实行“社会化管理”模式，即以社区治理为理念，由政府、社区企事业单位、第三部门和社区居民等共同参与社区公益性文化事业的管理，形成多元互动的网络型运作模式。社会化管理模式是建立在治理理论基础上，旨在强调：多元主体、参与管理、合作伙伴关系。现今，在上海的个别社区的公益性文化事业进行着非营利组织参与管理、居民自组织管理、委托非政府组织管理等不同形式的社会化管理模式，形成了政府与社会共同提供和管理公共文化服务的社会服务结构。

参考文献
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[3] Margaret J.Wyszomirski, Arts and Culture, in Lester M.Salamon (ed), the State of Nonprofit America, Washington: the Brookings Institution Press, 2002.
[4] Philip H. Gordon & Sophie Meunier, The French Challenge: Adapting to Globalization, Pairs: Brookings Institution Press, 2001.
[5] Stefan Toepler & Annetter Zimmer, Subsidizing the Arts Government and the Arts in Western Europe and the United States, in Diana Crane (ed), Global Culture: Media, Arts, Policy, and Globalization, New York: Routledge,2002, pp. 33.
[6] Duncan McCargo, Contemporary Japan, Basingstoke : Macmillan, 200.
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[8] Kian-woon Kwork & Kee-Hong Low , Cultural Policy and the City-State Singapore and the New Asian Renaissance, in Diana Crane (ed), Global Culture: Media, Arts, Policy, and Globalization, New York: Routledge, 2002.
[9] 李军鹏：公共文化服务的战略地位与体系建设，深圳市特区文化研究中心网站，2006年9月28日，http://www.szcrc.org/ns_detail.php?id=21174 &nowmenuid=35813 &catid=0。
[10] 李少惠、王峥嵘：论城市社区文化发展中的公共行政——基于新公共服务视角的探析，《经济体制改革》2006年第5期。
[11] 周晨虹、马兆明：城市社区文化建设的政府管理模式及其转型，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2006年第1期。
[12] 方秀云：社区文化建设中政府推动问题，《中共杭州市委党校校报》2003年第1期。
[13] 夏辉：非政府组织与文化发展——兼论文化事业社会化改革，《广东社会科学》2004年第5期。
[14] 顾骏：“行政社区”的困境及其突破，《北京行政学院学报》2001年第1期。
[15] 朱鸿亮等：西部城市居民社区文化建设的关键是提升社区居民的主体意识，《西安文理学院学报》2005年第6期。

1 本文为教育部人文社会科学重点研究基地上海师范大学都市文化研究中心2009年重大研究项目《社区公共文化服务社会化问题研究》（项目编号2009JJD840012）之阶段性成果。
2 作者简介：何云峰系上海师范大学知识与价值科学研究所所长、教授、都市文化研究中心研究员；张宇莲系上海师范大学人文学院副教授；朱佳玮系上海医药高等专科学校教师、上海师范大学知识与价值科学研究所助理研究员。
3 Stefan Toepler & Annetter Zimmer, Subsidizing the Arts Government and the Arts in Western Europe and the United States, in Diana Crane (ed), Global Culture: Media, Arts, Policy, and Globalization, New York: Routledge, 2002, pp. 39-42.
4 Andras Szanto, A New Mandate for Philanthropy? U.S. Foundation Support for International Arts Exchanges, Center for Arts and Culture, 2003, p. 16.
5 Margaret J.Wyszomirski, Arts and Culture, in Lester M.Salamon (ed), the State of Nonprofit America, Washington: the Brookings Institution Press, 2002, pp. 187-215.
6 Philip H. Gordon & Sophie Meunier, The French Challenge: Adapting to Globalization, Pairs: Brookings Institution Press, 2001, pp. 52-67.
7 Stefan Toepler & Annetter Zimmer, Subsidizing the Arts Government and the Arts in Western Europe and the United States, in Diana Crane (ed), Global Culture: Media, Arts, Policy, and Globalization, New York: Routledge,2002, p. 33.
8 Duncan McCargo, Contemporary Japan, Basingstoke : Macmillan, 2000, p. 62.
9 Kuniyuki Tomooka, Sachiko Kanno & Mari Kobayashi, Building National Prestige Japanese Cultural Policy and the Influence of Western Institutions, in Diana Crane (ed), Global Culture: Media, Arts, Policy, and Globalization, New York: Routledge, 2002, pp. 49-61.
10 Kian-woon Kwork & Kee-Hong Low , Cultural Policy and the City-State Singapore and the New Asian Renaissance, in Diana Crane (ed), Global Culture: Media, Arts, Policy, and Globalization, New York: Routledge, 2002, pp. 149-165.
11 李军鹏：公共文化服务的战略地位与体系建设，深圳市特区文化研究中心网站，2006年9月28日，http://www.szcrc.org/ns_detail.php?id=21174&nowmenuid=35813&catid=0。
12 李少惠、王峥嵘：论城市社区文化发展中的公共行政——基于新公共服务视角的探析，《经济体制改革》2006年第5期，第41-43页。
13 周晨虹、马兆明：城市社区文化建设的政府管理模式及其转型，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2006年第1期，第1-3页。
14 方秀云：社区文化建设中政府推动问题，《中共杭州市委党校校报》2003年第1期，第88页。
15 非政府组织（Non-Governmental Organization，缩写为NGO），类似的用语还包括：非营利组织(Non-Profit Organization)，公民社会组织(Civil Society Organization，缩写为CSO)，第三部门(Third Sector)等，国内官方通常将其表述为民间组织。本文不对这些词汇作深入探讨和区分，统一用非政府组织即NGO表示。
16 夏辉：非政府组织与文化发展——兼论文化事业社会化改革，《广东社会科学》2004年第5期，第89-93页。
17 顾骏：“行政社区”的困境及其突破，《北京行政学院学报》2001年第1期，第14页。
18 朱鸿亮等：西部城市居民社区文化建设的关键是提升社区居民的主体意识，《西安文理学院学报》2005年第6期，第63-67页。