一、日本“循环型社会建设”中的全民责任体制

     众所周知，日本的环境保护做得特别好。以与人们日常生活关系最密切的废弃物回收、处理为例，日本依托于它的《循环型社会建设基本法》，建立了国家、地方自治体（各级政府）、企业和消费者共同参与的“三级责任体制”。这种体制遵循的是“谁排放谁负担”的原则，本质上是一种全民责任制。
     为更好地理解这种全民责任制的特点，我们不妨通过它与德国“扩大生产者责任”原则的比较来说明。
     德国在20世纪90年代开始实行“循环经济”政策，通过法律确立了“谁生产谁回收”的原则，也就是“扩大生产者责任”。它要求企业不仅要对生产过程（产品）负责，还要对消费后的废弃过程（废弃物）负责。由于企业不可能自己去一个一个回收包装废弃物，那样成本太大，所以它们一般都是委托一些代理公司（DSD公司）来回收。因而这种原则的本质，实际上就是通过让生产者付费，把废弃物回收和处理纳入市场规则中，使外部成本内部化。具体做法就是，DSD公司在商品包装上印上统一的“绿点”标志，以表明生产商已经为该商品的回收付了费，消费者使用完，这些带有“绿点”标志的包装废弃物将由DSD公司无偿回收，消费者无须再为此付费。
     代理公司回收时，对不同材料的包装废弃物收取的费用也不一样，比如说塑料废弃物就比纸和瓶子类废弃物的回收费用要高。这样，就逼迫企业在开始生产产品的时候就尽量减少包装，尽量少使用塑料或少生产液态产品，多使用可回收利用和可重复利用的包装，来节省回收成本。这样做的结果，就是整个德国的垃圾量明显减少了。“扩大生产者责任”原则的施行，不仅仅从生产源头上控制了废弃物的产生，更重要的是改变了企业的生产理念，自主地在产品设计和工艺上下工夫，生产出易于再资源化的产品。以此为契机，德国在上个世纪90年代后期爆发了一场环境产业革命。
     与德国“扩大生产者责任”原则不同，日本所采取的是“排放者责任原则”，即废弃物的排放者负责对废弃物进行回收再利用和处理。按照法律规定，企业生产所排放出的产业垃圾由企业自己回收，而生活垃圾则是由国家、各级自治体、消费者三方共同负责回收。
     “排放者责任原则”要能取得实效，在很大程度上取决于消费者个人的环境意识和道德水平，因为大多数生活垃圾是由消费者扔出去的。在日本，扔垃圾是一件很麻烦的事情。马路上很少有垃圾桶，平时走路要扔个纸片都很困难；家庭生活垃圾，哪天可以扔什么也有明确规定，比如说今天是扔玻璃和铁制废弃物，明天是扔布、纸之类可回收再利用的东西，等等，而且必须扔到指定的地点。2002年我回国的时候要扔掉一台电视机，按照程序，我就先给市役所（市政府）打电话说明情况，然后市役所的人告诉我，要到指定的商店花几千日元买一个“投弃权”，贴在电视机上，然后在某一天的早晨把电视机扔到指定的地点，否则就是“违法投弃”。有的地方，譬如东京都的日野市对消费者用来装垃圾的塑料袋也有严格的规定，要求必须购买当地政府规定的那一种，当然，这种袋子有大有小，袋子大自然要花钱多，你要多扔垃圾自然要多付费。而政府和地方自治体的责任，主要是设一些垃圾回收站和处理厂，把从各地回收起来的垃圾集中处理。由于政府用于处理生活垃圾的财政收入主要是消费者缴纳的税金，在这个意义上，日本是一种全民责任，这与德国由企业负责回收的政策有本质的不同。
     日本垃圾分类非常严格且种类繁多，但是，这些在我们看起来非常繁琐的扔垃圾的过程，日本的大部分国民都能够自觉遵守，并做到合法投放。这主要得益于他们的环境教育。日本的学校对孩子的相关道德、法律意识的培养和训练，从小就非常到位。我的女儿在日本长大，从幼儿园起，老师就教他们如何把垃圾分类投放，铅笔屑放在哪个桶、橡皮放在哪个桶、可回收利用的纸和脏纸分别放在哪个桶，都做得井井有条。久而久之，这已经成为习惯，人们也就不再觉得麻烦。
     由于消费者具有很高的环境意识，所以他们会在市场中选择产生废弃物少的商品，这反过来会影响企业的经营方针。因此在《循环型社会建设基本法》颁布以后，日本大部分企业一改过去被动适应政府环境政策的做法，开始主动制定和实施对策，打造“绿色产品”。
     日本和德国通过各自不同的途径，都达到了非常好的治理效果。反观中国，中国的生产者只负责生产，不负责对生活垃圾的回收；垃圾的投放和分类，主要依靠消费者的自觉。这对于我们这样一个在马路的中间隔离带上必须设置路障来防止行人违规的国家来说，恐怕不能取得最佳效果。虽然我们口头上也讲reduce（减少废弃物的产生）、reuse（重复利用）、recycle（回收再利用），但实际上并没有在最重要的“减少废弃物的产生”上下最大的工夫。怎样根据中国国民经济的特点和老百姓生活发展水平，建立有效的、便于实施的循环经济制度，并确立相应的责任体制？我们在这方面得切切实实下工夫、动脑筋。
   
    二、日本优先保护弱者权利的公害防治及补偿政策
   
     日本的环境状况历史上有过非常糟糕的时候。20世纪五六十年代，日本处于重工业化时期，经济高速增长，污染型产业大量生产、排出有害物，引起很多地方居民中毒，造成了当时著名的四大公害病。这一时期日本成为世界上污染最严重的国家之一。
     日本的经济学家宫本宪一在调查研究了日本在20世纪60年代的产业公害后，曾经总结出了关于公害的三条规律：（1）生物学上的弱者首先受害；（2）社会上的弱者首先受害；（3）造成绝对的不可逆损失。生物学上的弱者是指抗污染能力较弱的动植物，就人类而言，指的是老弱病残。社会上的弱者是指社会中的弱势群体，包括低收入家庭、穷人等等。所谓绝对的不可逆损失是指因环境污染引起的健康障碍和死亡等。也就是说，相对于强者而言，弱者承担的环境风险更大，他们遭受健康损失和福利损失的可能性更大，因为他们本身的经济条件和身体条件决定了他们的抗污染能力以及身体恢复能力相对脆弱。
     1967年，日本出台并开始实施《公害对策基本法》，靠政府行政干预，强力推行“以法治污”，此后又不断修正了与防治公害有关的法律。20世纪70年代初，日本制定了《公害损害健康赔偿法》，规定各级政府和污染企业必须向受到损害的老百姓作出经济赔偿，由国家提供无偿医疗或由致害企业支付补偿金。几十年过去，有些当时造成了污染的企业至今还在赔偿。比如说某个企业当年排放的废水污染了土地，几十年以来老百姓在这块土地上种庄稼仍会受到影响，那么企业的补偿就不能停止。
     日本在解决公害问题上所建立起来的系列政策法规，其意义是非常深远的。它们的一个根本特点就是承认人与人之间的差异和不平等，在环境问题上强者和弱者不应该承担同样的责任，然后从法律上规定强者必须向弱者进行补偿——这构成了日本整个环境社会学和环境经济学体系的思想基础。这是不同于以传统自由主义为基本理念的美国的那一套强调“人人平等”的意识形态的。
     过去我们认为，所谓“正义”就是要公平地保护每一个人的自由权利；而日本的“公害法”，则以优先保护弱者的权利作为社会的正义标准。“强者承担责任，弱者得到补偿”这个基本思想贯彻到环境政策法规中，靠国家强制力的推行，不但解决了环境保护问题，而且还使日本在经济持续发展的同时保持了高度的社会稳定。
     我曾经向一位日本的环境经济学家讨教：日本有什么环境政策在世界上领先，并且对中国有借鉴意义？那位专家不假思索地回答：公害防治及公害补偿政策。与公害相关的政策法规对于日本的环境保护及经济社会发展所产生的影响，由此可见一斑。
   
    三、有效推进环境保护的法律政策应以环境正义来立论
   
     这些年，我们大力宣传中国传统文化中的敬天惜物、天人合一等理念，希望把它们作为今天生态环境保护的重要思想资源。这种思路和做法诚然不错，但并未抓住问题的实质。因为在工业化高度发展、人类社会进入消费时代的今天，这些思想已经很难被现代的人们所普遍接受并奉行，因而也就不能真正起到决定性的作用。实际上，天人合一是亚洲文化圈共有的一种思想文化资源，日本的神道中也有类似的传统。然而今天的日本之所以能够在环境保护上世界领先，其根源并不在于此，而是在于它通过严格的法律和执法，保证了环境保护“全民责任制”和“强者承担责任，弱者得到补偿”原则的落实。
     环境保护不能单靠国民的意识，把动力和希望全部寄托在国民道德之上那是不现实的。现在也有人讲自然的权利，提出要为自然立法，但其实自然并不具有法律人格，我们之所以要制定环境保护的法律政策，最终目的不是为了保护大地、保护自然，而是为了保护我们自己。
     能够最有效地促使人们保护环境的法律政策，应该以环境正义来立论。为什么在环境问题上要强调正义？一个很大的原因就在于环境本身具有有限性的特点：地球资源是有限的，可污染的空间也是有限的，所以环境问题必然涉及到人类的自由、正义与公平的问题。保护好环境是人类共同的需要，人类也应该为此共同行动，但是对于污染及其带来的各种威胁和损害，强者和弱者的承受能力肯定是不一样的，在任何国家都是如此。因而对于一个国家来说，要让国民拥有环境权上的平等，首先就必须要求强者不侵害弱者；而侵害一旦发生，必须由强者来承担责任。在环境问题上，真正的公平应该建立在承认人与人的差别的基础之上，日本处理公害问题的经验告诉我们，这种公平是可以通过法律的强制实施来实现的。
     中国提出科学发展观、建设和谐社会，那么在环境问题上实现公平和正义，应是其题中应有之义。如何制定适合中国国情的环境保护法律政策，通过环境保护运动来提升国民的思想道德水平、完善社会体制、保证社会正义、促进社会进步？这是中国的社会科学、人文科学、环境科学等领域的工作者都应该着重考虑和研究的问题。