本文发表于：周鸿刚、李进主编，黄刚、何云峰副主编：《理论经纬•2009》，合肥黄山书社2009年12月版。

在我国民主政治不断发展的趋势下，公民民主意识逐渐提高，对政府行政信息的公开要求也越来越高。但是，在目前情况下，我国政府政务公开方面仍然有许多缺陷，公开与不公开之间的弹性太大，无法准确度量自由裁量权的大小，等等凸显我国行政信息公开中还存在许多问题。

一、行政信息公开的内涵

1. 行政信息公开的含义和内容
在法律上，行政信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。简而言之，行政信息公开就是指政府的一切行政活动，除法律另有规定的以外，一律公开。
对于行政信息公开的内容，在理论和立法上，人们已普遍接受了公开为原则，不公开为例外的精神，即除非法律有例外规定，行政机关拥有的与其职能相关的信息都应当公开。从国际上看，各国对免予公开的事项一般通过列举的方式加以明确规定。如日本《行政机关拥有信息公开法》第5条列举规定了包括个人信息、商业信息、有关公共安全的信息、审计讨论中的信息、与行政机关事业相关的信息以及行政机关的内部信息在内的六类免予公开的信息；美国《信息自由法》第2条列举规定了九项免予公开的政府文件，包括国防和外交政策的某些文件、机关内部人员的规则和习惯、其他法律中规定保密的文件等。各国信息公开法对这些事项加以明确规定的目的，是因为在某些情况下，公开与不公开相比，不公开更加符合公共利益。两者相互平衡才有利于公共利益和国家安全，才有利于社会的健康发展。就我国目前有关政府信息公开的地方立法来看，免予公开的事项包括“国家秘密、商业秘密、个人隐私、尚在审议、讨论中的信息以及法律法规禁止公开的其他政府信息”。
2. 行政信息公开的意义
行政信息公开有利于保证公民的知情权，是公民参与民主政治的前提，也是社会发展和个人生活的需要。现代行政发展的特点就是行政权的不断扩张，自由裁量权扩大，在治理过程中不可避免出现滥用行政权的现象。行政信息公开有利于保证行政权力的合法行使，有效地防止腐败侵权的事件发生。对我国完善行政信息公开制度有促进意义。

二、我国行政信息公开的现状和问题

1. 我国行政信息公开的现状
近年来，随着信息社会的不断发展，我国政府信息公开的程度也在不断加深，以信息公开为主的政务公开活动也如火如荼。党和政府先后出台了一系列政策要求各地方政府积极开展政务公开活动。在1989年的《政府工作报告》中就已经开始提出了要积极推行公开办事制度，增加政务活动的透明度以约束干部和接受群众的监督。十五大上，信息公开再一次被提上日程，对于直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。到2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《中办国办关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》。可见，我国行政信息公开制度的提出，是在一步一步完善起来的。
2. 我国行政信息公开存在的问题
我国有关行政信息公开的地方立法已经取得了长足的进步。这些地方立法对建立“阳光政府”有明显的推动作用。但在实践过程中，仍然存在一些问题。
（1）信息公开缺乏全国统一性立法。由于目前我国政府信息公开的专门立法仅限于地方立法层面，还没有全国统一性立法，因此其贯彻实施距离预期效果还有不小的差距。首先，在中央立法层面，涉及到政府信息公开的立法散见于各种单行法律、法规、条例甚至政府内部规章中。例如，《保守国家秘密法》所规定的“国家秘密”涉及到许多政府信息的定密、保密、解密《档案法》所调整的“档案”涉及许多政府信息档案的管理与公开。在这种缺乏全国统一性立法的情况下，各部门只能依据自己的相关法律进行公开，因此难免各自为政，缺少协调和配合，甚至出现矛盾和冲突。其次，现有的地方信息公开规定差别很大，而且具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，导致形式主义盛行。特别是在政府信息公开的范围和内容等方面，地方立法表现出随意性和零散性，难以成为稳定的制度。最后，由于政府信息公开制度主要在基层政府和地方政府中实施，没有专门的中央立法对信息公开的事项做出明确规定，因此信息公开的实施具有较强的弹性，信息公开的实施受制于当地领导的认识、权威和创造力，如果领导认识到位，给与高度重视，并有足够的权威推行和协调公开制度，制定有力可行的策略和措施，那么信息公开就能够开展得好，落实得深。反之，信息公开就落实不了，就会流于形式，走过场。
（2）信息公开的内容、范围狭窄。我国政务公开制度实施的时间还不长，各地关于政务公开内容的相关立法还处于一种探索阶段，理论还不够成熟。政务公开的内容由应当公开的内容和应当排除的内容两部分组成，应当公开的内容是主要部分。需要公开的内容十分繁杂，如果一一列举是不现实的，也是很有限的。但大部分地方还是采用枚举式的方式罗列应公开的事项和应保密的事项，使得公开的内容受到了极大限制，存在很大的死角和盲区。通常情况下，单行法律、法规、规章、文件要求公开的就公开，单行法律、法规、规章、文件没有要求公开的一般不公开。通常只公开政策文件、办事的结果，决策过程、办事过程一般不公开。权力机关在履行职责过程中产生、收集、整理、传输、发布、贮存和清理的信息资源不公开、会议不公开。
3. 信息公开缺乏救济机制
法谚云“无救济既无权利”。政府信息公开如果没有一套有效的救济机制，特别是司法救济机制，公民的知情权也就无从落实，形同虚设。从目前已制定政府信息公开法的国家来看，各国均赋予了申请人请求行政复议、司法审查的权利救济途径。但我国现行的《行政复议法》和《行政诉讼法》都没有赋予申请人因为信息公开申请被拒绝而提起复议或者诉讼的权利。现在的一些法律中虽然有信息公开的规定，但并未将其作为一项独立的制度加以规定，对违反公开规定的也没有规定相应的责任。例如，我国《行政处罚法》规定，行政机关在做出行政处罚前，没有告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由和依据，只是导致该项行政处罚不成立，当事人并不能依此追究行政机关不公开相关信息的法律责任和获得救济。另外，我国现有的信息公开的专门立法均属地方立法，其效力低于全国人大及其常委会制定的法律，这就在实践中造成操作难、取证难、执行难的尴尬局面，难以保护公民的知情权，不利于政府信息公开。
4. 信息公开的方式少、渠道不畅
国外政府信息公开的方式主要有两类一是依法主动公开，即行政机关依照法律规定的程序公开。二是依申请公开，即公众对于与自己利益相关的政府信息依法向政府有关机构申请公开和使用。由于我国实践中的政府信息公开以办事制度公开为主，因此，目前政府信息公开方式还是主动公开占主导，依申请公开的情况比较少。
我国各地在关于政务公开方式问题中基本上都从公开义务主体的角度出发，只考虑权力机关以何种方式公开比较方便，对于如何依据当事人的申请公开相应政务事项的方式和程序很少有详细的规定，是一种权力型而非义务型公开。虽然有些地方政务公开的法规也规定当事人可以向相关部门申请公开所需信息，但对申请程序和公开程序却未作明确解释，缺乏可操作性。如《广东省政务公开条例》，第十五条规定：政务公开权利人申请公开政务事项的，可以采用信函、电报、传真、电子邮件等形式向政务公开义务人提出申请。政务公开义务人应当在收到申请之日起十个工作日内依照法律、法规的规定予以答复。但是，《条例》中并没有说明义务主体收到申请后针对所公开的信息按照什么程序以何种方式和进行受理、审核和公开。相反，国外信息公开立法中主要是规定当事人申请公开的方式及程序，政府主动公开的方式所占比重很小。如日本的《行政机关拥有信息公开法》第六条到第十六条就详细规定了依申请公开的方式和程序，包括部分公开、自由裁判公开、公开请求的措施、请求案的移送、给予第三人的意见书、公开决定的实施、期限及相关费用等。第十四条明确规定了具体信息的公开方式：如果信息的记录方式是文书或图画的，则公开的方法为查阅和交付复印件两种，究竟以何种方式公开依申请人的申请方式而定。如果公开的对象文件为电磁性记录的，则根据记录方式的种类、信息化的发展程度等状况以政令规定的方式公开。如果行政首长认为行政文件的公开方法可能影响该行政文件的保存以及有其他正当理由的，可以以复印件的方式公开。

（三）对我国行政信息公开的一些建议

政务公开是一项政策性强、涉及部门多、公开内容广，既复杂又具体的系统工程。随着形势的发展、客观条件的变化，政务公开的内容、重点也在不断变化。同时，原有的政务公开制度不十分完善，人民群众对政务公开的要求也越来越高。为此，不仅各级党政机关应采取有效措施，同时也需要社会各界从思想、理论、法律、制度、实践等方面采取积极有效的措施，使政务公开工作不断推上新的台阶。
1. 转变政府和公众的观念
树立政府信息公开的观念是政府信息公开制度建设的重要条件。完善信息公开制度，首要的是转变政府官员的旧观念，树立新观念。
（1）树立法治政府的观念。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出了“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现法治政府的目标”。而建设法治政府的核心是监督行政权力，防止行政权力被滥用。监督的方式有很多，最基本、最简明、最有效的监督方式是行政公开，“这是现代宪政和行政法治的基本要求，能够保证行政权力行使过程受到有效控制”。人们称之为“阳光是最好的防腐剂”。
（2）转变公民观念。在政府信息公开制度建设过程中，除了政府要转变观念外，公民也要转变观念，其中最重要的是摒弃漠视政治的旧观念，树立政治参与的新观念。政治参与是公民对政府政策的制定和执行表达集体或个人政治意愿的活动，是公民的一项基本政治权利。党的十六大以后，扩大公民有序的政治参与成为我国政治文明建设的一项重要内容。
但是，我国的社会主义制度是从半殖民地半封建社会脱胎而来的，几千年的封建专制制度和“民可使由之，不可使知之”的封建政策至今仍影响人们的政治心理和价值取向，从而成为政务公开的一大障碍。现阶段，实行政治生活公开化的一个前提条件就是消除传统的封建政治文化的深刻影响，确立人民是国家权力主体的观念，增强他们的主人翁意识，强化他们对政治事务的自主参与精神。
我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民是国家的主人，通过自己选举产生的代表组成中央和地方各级人民代表大会，讨论和决定国家公共事务。公共权力机关是实现民意的机构，其权力源于人民，实行政务公开是实现人民民主权利的本质要求。只有实行了政务公开，人们才能真正参与到国家政治生活中，监督国家机关及其公务人员的行为活动，享有宪法和法律规定的参政议政的权利。知情权是我国公民享有的一项基本的政治权利，它不是一种被动地接受信息情报的权利，更是主动地对政府信息情报进行请求的权利，公民有权要求国家保障其行使请求权而不受妨碍。只有大力倡导知情权，增强公民的权利意识和主人翁意识，才能唤起人民群众对国家政治生活的热情，增强他们参与管理国家事务和监督政府行为的决心。总之，政务公开不是政府单方面的行为，而是政府和公众双向的互动行为，只有唤起公众的权利意识，提高对国家事务的热情，用法律保障他们积极参与公共事务的权利，才能建立起政务公开的良好氛围。
2. 通过立法，明确政务公开的内容
政务公开中，权力机关所要公开的信息十分烦琐，如果一一列举是很不现实的，也不全面。在国外立法中，关于政务公开的具体内容一般不采取列举的方式对公开事项加以规定，而采用原则公开和不予公开内容进行相结合的方式来规定信息公开的具体内容。如美国的《情报自由法》采取以公开为原则，不公开为例外的立法模式，只是原则上规定了联邦行政机关和独立的管理机构应在《联邦登记》上公布的特定文件和信息的范围，并向公众提供不属于该法规定的九项免除公开情形范围的文件和记录；同时还指出行政机关对法律规定的免除公开的文件，可行使自由裁量权决定是否公开，而对于应当公开的信息未作详细列举规定。
我国政务公开立法在政务公开内容和范围上也宜采取公开为原则，不公开为例外的立法模式，对政务公开的内容进行分类处理，对应当公开的事项采用原则上规定，对不应公开的内容进行详细列举。同时，区分应当全部公开的事项和可以部分公开的事项以及公共权力机关自由裁量公开的事项。公共权力机关自由裁量公开是指法律规定应当不予公开的事项，如果公开具有明显的公共利益并且不会造成实质性损害的，权力机关也可以根据实际情况自由决定是否将其公开。
总之，政务公开立法从内容上要尽量扩大公开范围，使社会信息资源得到充分有效的利用，为社会经济发展和民主政治建设服务。同时，完成政府与社会的互动，最大限度地保障公民参与到国家和社会的管理中来，防止腐败的发生。
3. 健全政府信息公开的救济途径
“如果存在着一种权利，那么，法律就要为这种权利的被侵犯而找到一种救济方法。”若要使法律规定的权利成为现实，政府信息公开制度必须附加行之有效的救济途径。如果没有相应的救济途径，公民的知情权就会流于形式，政府信息公开制度也将难逃束之高阁的命运。
法治的基本原则是任何权利都应当有寻求司法救济的机会，司法的救济手段是保护申请人权利的一道屏障。司法救济，即行政诉讼，是由法院实施的司法救济手段，是指政府信息公开请求权人可依法请求法院审查行政机关的决定，或撤销其不公开决定，或判定其决定违法。绝大多数国家都是以行政诉讼作为获得政府信息权利的最后救济手段。缺乏有效的司法审查作为正式的制度保障，政府信息法律的规定就是“无牙的老虎”。建立政府信息公开的司法救济途径：
首先，应当在《政府信息公开法》中规定，“信息公开的申请人认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的知情权的”、“与信息公开有利害关系的第三人认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的隐私权或者商业秘密的”，可以申请行政复议；对复议不服的，可以提起行政诉讼。这里的申请人、第三人包括公民、法人及其他组织。
其次，应当修改《行政诉讼法》，在《行政诉讼法》第11条法院受案范围中增加“认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的知情权、隐私权或者商业秘密”的案件类型。
4. 推行电子政务，为信息公开提供便捷的方式
目前，许多国家的政府都在加快进行电子化进程，以期提高管理水平。电子化政府的核心，是通过信息技术改革政府，从而实现一个开放的、有回应力的、负责任的和有效率的政府。电子化政府的特点在于它是服务型政府，即通过电子媒体创新政府的服务。电子政府期望达成这样一个理想的服务形态:公民不必走进政府机关即可获得丰富的信息。它通过建立各种资料库，收集政府各方面的数据和信息，可以为政府部门和社会提供多种信息服务。电子化政府的建立和实现涉及许多方面。从1999年开始，我国全面启动了“政府上网工程”，希望通过它将汇集在各级政府部门大量的经济技术、政策法规等信息资源，提供给社会，促进政府部门同社会各界的沟通，提高国民经济运行的质量和效益。
5. 政府信息定期公开
该措施要求政府必须定期将官方的各种信息通过恰当的、公众易于获取的方式传递给人民。为了保障公众的知情权及时实现，政府在公开情报时，不能随意拖延时间。想何时公布信息就何时公布。法律必须规定政府在合理的时间内将信息公开，限制政府部门随意拖延时间变相侵犯公民的知情权。
6. 公民享有申请权
如果政府信息公开内容只能由行政机关单方决定，公布什么信息，何时公布，怎样公布，主决权完全掌握在行政部门手上，社会公众只是被动接受的话，知情权必将得不到全面的保障，甚至有随时被剥夺的危险。只有在赋予了公民获取政府信息的请求权的时候，公民享有主动申请信息的权利之下，知情权才有可能真正得到充分保障。

参考文献：
[1] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。
[2] 黄德林、唐承敏：公民的“知情权”及其实现，《法学评论》 2001年第5期。
[3] 周健、赖茂生：政府信息开放与立法研究，《情报学报》2001年第3期。
[4] 王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版。
[5] 陈庆云：《电子政务行政与社会管理》，电子工业出版社2002年版。
[6] 王国华：信息问题与公共管理的制度创新，《中国行政管理》2001年第5期。
[7] 皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版。

（作者系上海师范大学法政学院硕士研究生）