本文发表于：周鸿刚、李进主编，黄刚、何云峰副主编：《理论经纬•2009》，合肥黄山书社2009年12月版。

　　“十一五”期间我国区域经济将呈现蓬勃发展的态势，区域一体化推动了地方行政向区域行政的转型。特别是随着长三角、珠三角、环渤海以及更多跨区域协作体的形成，区域一体化的趋势将更加明显。因此，如何解决区域一体化进程中的障碍和制度瓶颈，如何进行区域行政方面的制度安排和创新，推进区域协调发展，已经成为区域一体化中的重要议题。作为后新公共管理改革时期一种新趋势的整体政府将会有重大的借鉴意义。
　　
（一） 整体政府及其产生原因
　　
　　后新公共管理改革时期的新一轮改革被称为“整体政府”（WOG――Whole Of Government），在改革之初也被称作“协同政府”（JUG——Joint-up Government）。与新公共管理改革不同，整体政府改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能机构转向注重全局战略。整体政府关注的是协调与合作这一老问题，它是传统协作理论的一种复兴和发展。
　　1997年，英国新一届工党政府上台，推出了新的改革举措，其中最重要的一项内容就是提出了“协同政府”。在英国，“协同政府”是作为与“碎片化”和“块块专政”1相对应的措施提出来的。它意味着通过纵向和横向的协调，消除政府间和部门间的政策冲突，有效整合资源，把各种机构（和个人）的力量联合起来，为公众提供无缝隙的而不是相互分离的服务。这与整体政府的概念是完全吻合的。
　　在澳大利亚，“联合政府报告”（The Connecting Government Report）给整体政府所下的定义为：“整体政府是指公共服务机构为完成共同目标而实行的跨部门协作，以及为解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。”2
　　整体政府的含义非常广泛，泛指协调与整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。其关键词是协调和整合。这种协调和整合是全面的，包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府部门之间、中央与地方之间等。
　　整体政府是对新公共管理改革中出现的一些消极问题的回应。它产生的原因是多方面的。
　　首先，整体政府是对新公共管理改革中专业化分工造成的“碎片化”的回应。新公共管理的一个重点就是设置单一的职能机构，要求专业化分工，这样可能造成严重的“碎片化”，缺乏部门间协作，从而影响效率。
　　其次，整体政府是对新公共管理改革中结构性分权导致的“块块专政”的回应。结构性分权改革将权力从中央下放，有可能产生的负面影响是政治和行政领导丧失控制力，造成“块块专政”的局面。
　　再次，一些学者认为，整体政府能够提高公共服务的效率。新公共管理特别追求公共服务的效率，并因此实施单一职能组织。然而，在新公共管理改革后期，单一职能组织导致的碎片化使得效率问题重新困扰各国政府。比起碎片化，整体政府的协调和整合或许更有效率。
　　
（二） 区域一体化发展及其障碍
　　
　　区域一体化推动了地方行政向区域行政的转型。“十一五”期间，区域式发展逐渐成为我国地区发展的趋势所在。比较典型的有长三角经济一体化、珠三角区域联动发展、环渤海经济区等等。然而，地方利益所导致的“块块专政”妨碍了资本、技术、人才等要素在区域内的自由流通，限制了区域经济的进一步发展。传统的地方行政管理体制已经成为阻碍区域一体化的制度瓶颈。
　　从我国的发展实践来看，尽管市场化改革已经取得重大突破，但是市场的力量仍然不够强，不足以冲破行政力量对它的限制，经济活动仍在很大程度上以行政区为单元，各个行政区之间的经济联系仍多少受到当地政府的制约。解决这一问题的关键是协调好行政区和经济区的关系。
　　行政区是一个与行政区化相对应的概念。行政区是行政区划的结果，是指一国首先并且主要基于政治统制和行政管理的需要，对领土进行合理的分级划分而形成的区域，是国家权力再分配的空间投影。行政区主要由管辖范围、行政中心、行政等级和行政区名称四大基本要素构成3。
　　经济区是一个与经济区划相对应的概念。但经济区划是以经济区的客观存在为基础的，即先有经济区的客观存在，才有经济区划，即使没有进行经济区的划分，经济区也是一种客观存在的实体。经济区的构成要素主要有经济中心、经济网络、经济腹地等等4。
　　行政区和经济区是两种不同的区域类型。行政区是与一定等级政府相对应的政治、经济、文化的综合体；而经济区则是与一定等级的经济中心相对应的自然、地理和经济的综合体。
　　行政区具有完整而发达的自上而下的纵向行政系统；而经济区凭借的是横向的经济网络系统。行政区的运行主体是各级地方政府，具有全区性的决策权、调控权、和自己的利益追求；而经济区的运行主体是具有独立法人地位的企业等经济实体。行政区具有明确的并且相对稳定的区域界定，具有法律效应；而经济区的界限具有模糊性和动态性的特点，没有法律效应。行政区的创置和变更以政治因素为主，行政区的大小和层次的多少主要取决于行使职权的需要，是一种有意识的国家行为；经济区的划分以经济为基础，其规模取决于中心城市的经济实力、区域经济联系、交通条件等等，经济区的形成不是人为的，是一种不以人的意志为转移的客观存在。
　　随着我国加入世贸组织和市场经济的深入发展，我国长三角、珠三角等地区出现的区域经济一体化态势，却遭遇到行政区划的障碍。原有的基于行政区的经济区产生了与区域经济一体化相悖的经济现象。
　　一是行政区之间产业发展自成体系，产业同构、同质竞争，生产力布局重复现象严重。长三角内相距不远的16座城市近十年来的产业调整方向非常接近，有11座城市选择汽车零配件制造，有8座城市选择石化，12座城市选择通信产业。在大珠三角内，大型基础设施的重复投资表现突出，集中了香港、澳门、深圳、珠海、广州5个国际机场和香港葵涌港、深圳盐田港、珠海高栏港等７个现代化港口5。
　　二是外向性经济发展各自为政，甚至恶性竞争。从长三角三省市近几年主要出口行业的产值看，名列前几项的主要行业中就有三至四项是完全相同的。在对外招商引资上，各城市在税收优惠政策方面竞相降低门槛，以将周边城市的投资者吸引到自己的地盘上来。
　　三是地方保护造成生产要素在区域内流动不畅和市场分割。贵州、云南、广西三省区矿产、生物、旅游等自然资源丰富，但长期以来，你开矿、我也开矿，你建中药基地、我也建中药基地，互相分割市场；旅游客流资源不能共享，“西南大旅游”概念提了多年一直未能实现。
　　行政区与经济区矛盾的激化，造成我国现代化建设付出的成本越来越高。在市场经济发展过程中，因行政区域壁垒导致盲目、重复投资和同向低层次竞争，带来大量的资源、资金、技术耗费不断增高。珠江70%的水量来自上游西江，但由于上中下游治理脱节，上游西江至今尚未建成防洪控制性工程，每遇流域性大洪水，均给下游珠三角地区带来严重威胁。据不完全统计，1988-1998年接连发生多场大洪水，广西、广东两省区受洪灾所造成的直接经济损失达1837亿元，年均损失167亿元。在我国资源、资金均不富裕的今天，“行政区经济”引起的耗费令人痛心。
　　
（三） 整体政府对区域一体化发展的借鉴意义
　　
　　整体政府注重全局战略，关注的是协调与合作。目前，我国区域经济发展中形成了一些有意义的地方政府组织间的协调合作形式，如：各种联席会、协调会等等，但大多停留在协商、协调层面，很多区域合作都停留在意向或规划阶段，缺乏有效的执行，也没有相应的执行机制。地方政府组织间的既有合作又存在竞争。因此，在整体政府建设中，为促进各地方政府组织更好的团结协作，既需要非制度化的协商体制，又必须有制度化的行政体制。以长三角为例，目前已经形成了一些协商体制，如长三角经济协调会、区域联席会等等。但一旦涉及到利益冲突，往往容易陷入僵局。此时，建立跨地方政府的行政机构，制定制度化的组织机制，就成为我们考虑的有效形式。目前，这方面的研究成果主要有以下几种：
　　1．“区域协调管理委员会”：中央政府的组织创新
　　区域政府合作机制的建立离不开中央政府的直接介入，尤其是在中国这样一个制度不完善，而中央政府又掌握了大量的资源配置权的国家。正如迈克尔·泰勒所言：“国家干预经济最有说服力的理由在于，如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协调，以实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共产品。”6在我国，由于机构改革大大滞后区域经济发展，目前中央政府尚未建立起专门性的区域协调机构，这完全有悖于区域合作的基本原则和发达国家的一贯普遍做法。在当代几乎所有发达国家，中央政府在区域管理领域都发挥了积极的作用。在西欧国家，议会中都有永久的或临时的专门委员会，其职能是既介入一般区域管理与规划制订，又参与解决最严重的区域问题。正如有学者说，“如此大国没有一个专门的区域协调机构在全球来看是少见的”7。
　　因此，根据对发达国家的经验总结和对中国改革开放以来在区域合作方面存在问题发分析，有学者认为，在我国，中央政府必须设立一个负责区域管理的综合性权威机构：“区域协调管理委员会”。其基本职能包括：提出区域经济发展与区域经济协调的建议并报请中央与立法机构审批；具体执行经立法程序通过的政策、规划与其它规划，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为；统一管理专门的区域基金（需要设立）或约束有关部门的区域资源的使用方向；具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。同时，还要赋予这一权威性机构与其职能相匹配的权力和资源，进而理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系，并使之法律化、制度化。
　　2．建立跨行政区的协调管理机构：地方政府间的自愿合作制度创新
　　尽管中央政府在促进区域政府合作中发挥着重要的作用，但地方政府毕竟是区域合作的主要参与者，因此，如何发挥各地方政府的积极性，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，则是区域政府合作机制能够真正建立的关键。
　　新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系，必然会使交易费用增加，而协调地方政府之间的利益关系，单纯寄希望于中央政府的宏观调控，不仅成本太高，也难以达到目标。促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾、走出“公地悲剧”的必然选择，而实际上，由于资源禀赋等的差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的8。
　　从近些年我国发展实践来看，地方政府为了协调相互间关系，也往往倾向于加强横向合作与联系以实现利益最大化，但现阶段合作往往还处于一种非制度性的阶段，缺乏强有力的组织保证。因此，应对区域经济一体化发展的客观需要，建立一个跨行政区的协调管理机构尤为必要。
　　3．鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织
　　各级政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作，进而实现区域经济一体化。我们认为，以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想框框少，没有地区利益等方面的影响。因此，在现代市场条件下，应当充分重视民间组织在区域经济一体化中的推动作用。
　　民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有不同层次：一是可建立以各地经济专家为主体的，如“长江三角洲经济一体化发展咨询委员会”、“长江三角洲经济协调联合会”、“长江三角洲经济一体化促进会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为三地政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。这里的关键是，行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式；同样，跨区公司也是打破区域封闭格局最好的方式。因而，要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团，这既是参与国际竞争的需要，也是打破封闭，优化资源配置，增强综合竞争力的需要。当然，这种超级企业集团不是行政的捏合，而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。
　　区域一体化发展是现阶段我国经济发展的趋势，也是“十一五”规划的重要内容。区域一体化的发展需要良好的制度环境。一切有利于区域合作和区域资源整合的形式都是可取的。而合作和整合也正是整体政府改革的价值追求。作为后新公共管理改革时期一种新趋势的整体政府将会对区域一体化发展有重大的借鉴意义。
　　（吴志鹏工作单位：上海市公安局）
　　
参考文献
[1] 段志强、王雅林：区域一体化的瓶颈在于行政管理体制，《中国行政管理》2006年第7期。
[2] 周克瑜：《走向市场——中国行政区与经济区的关系及其整合》，复旦大学出版社1999年版。
[3] 黄庭满：“区域极”战略：中国特色的全球化道路，《决策与信息》2004年第5期。
[4] 张可云：《区域大战与区域经济关系》，民主与建设出版社2001年版。
[5] 卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1996年版。
[6] V·奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆1996年版。
[7] 曼库尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联书店1996年版。
[8] Michael Talyor. The Possibility of Cooperation. New York: Cambridge University Press, 1987.
[9] Australia government. Connecting Government: Whole of Government Responses to Australia's Priority Challenges. 20 April 2004.

1 段志强、王雅林：《区域一体化的瓶颈在于行政管理体制》，载《中国行政管理》2006年7月，83—86页。
2 Australia government：《Connecting Government: Whole of Government Responses to Australia's Priority Challenges 》，20 April 2004。
3 周克瑜：《走向市场——中国行政区与经济区的关系及其整合》，复旦大学出版社1999年版，第31-33页。
4 同上，第38-42页。
5 黄庭满：“区域极”战略：中国特色的全球化道路，《决策与信息》2004年第5期，第5-6页。
6 Michael Talyor. The Possibility of Cooperation. New York：Cambridge University Press, 1987.
7 张可云：《区域大战与区域经济关系》，民主与建设出版社2001年5月版，第506页。
8 曼库尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联书店1996年版，第71页。