一

    上世纪60年代以前，香港在政治上实行殖民地封闭的政治制度，在经济上实行低税率，不干预的自由主义制度，政府对社会福利领域介入很少，负有限责任。20世纪60年代初，香港经济发展开始进入转型期，制造业兴起并逐步走向成熟，人口数量伴随着大规模的移民而剧增，香港逐渐成为一个人口密集、工厂林立的大都会。社会结构发生变革的同时，各种社会问题也不断出现，社会服务的需求增加，要求建立统一的社会保障制度的呼声也越来越高。60年代中期以后，香港开始逐步建立起向低收入者和弱势群体提供援助的杜会福利计划，是补缺型的社会安全制度。1965年香港政府发布了第一个社会福利政策白皮书，标志着香港社会保障事业的真正起步，从此进入发展阶段。
   
    较之于东亚其它国家和地区，香港社会保障制度的发展较为特殊，以社会保险为核心的社会保障制度安排在香港发展非常有限，而社会救助制度则发挥着极为重要的作用。鉴于香港的政治、经济和社会结构发生巨变，使得原有的家庭保障濒于崩溃，传统的由家庭照顾老人、儿童、失业者的功能开始削弱的趋势的出现，为缓和社会矛盾保证社会稳定和持续发展，同时也是从人道的角度出发，在英国社会福利制度的影响下，香港政府从70年代初开始逐步建立起独特的社会福利体系，社会保障则作为社会福利体系的一个内容而嵌入其中。
   
    概括地说，社会福利是指国家或地区依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的制度。通常意义上的社会福利主要指社会服务事业及设施，一般具有四个特点：社会福利是社会矛盾的调节器；每一项社会福利计划的出台总是带有明显的功利主义目的，总是以缓和某些突出的社会矛盾为终极目标；社会福利具有普遍性，社会福利是为所有公民提供的；利益投向呈一维性，即不要求被服务对象缴纳费用，只要公民属于立法和政策划定的范围之内，就能按规定得到应该享受的津贴服务；社会福利较其它社会保障制度而言是较高层次的具有发展性的安全制度，它是在国家财力允许的范围内，在既定的生活水平的基础上，尽力提高被服务对象的生活质量，并为其社会成员的发展提供支持。
   
    社会福利有广义和狭义之分。广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。社会福利所包括的内容十分广泛，不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育、欣赏等方面的待遇。社会福利是一种服务政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。同时，社会福利也是一种职责，是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命力的一种社会功能。
   
    香港社会福利是广义的社会福利体系，延伸到了社会生活的方方面面，并且其精致的制度设置，为促进社会整合、避免社会失序提供了最大可能的保障。由香港社会福利署所管理实施的社会福利服务是香港制度式社会福利的主要内容，其服务涵盖社会生活领域的许多方面，大体包括社会保障、家庭及儿童福利服务、临床心理服务、医务社会服务、康复服务、安老服务、青少年服务、违法者服务、社区发展、监管慈善筹款活动和支援服务等十一项内容。
   
    较为完备的福利制度体系，涉及到不同的人群、不同的生活领域，这为保障香港社会成员的生活、医治个人偏差和社会病态、促进社会的良性运行和健康发展提供了强有力的支持。各福利服务之间并不是严格区分的，而是具有一定的关联，其中作为补缺式的社会保障构成了社会福利制度的首要内容或者说基础内容，是覆盖对象最多也是提供的服务种类做多的社会安全制度。
   
    “社会保障”一词英文称“Social Security”,意为社会安全。这一称法与港台地区雷同。它最早出现于1935年美国的《社会保障法》（Social Security Act）中，此前虽然有相关的社会保障政策以及具体实践，但却缺乏一个较为公认的相对统一的名称。1938年，这一名词被新西兰通过的一项法案运用。1942年，英国经济学家贝弗里奇在著名的贝弗里奇报告《社会保险和相关服务》中又一次使用了这一概念。1944年，第26届国际劳工大会发表了《费城宣言》，宣言中正式采纳了“社会保障概念”。自此，这一概念被世界各国接受并被广泛使用。但是由于各国的经济发展水平、社会制度、文化背景以及民族传统不尽相同，所依据的理论体系也存在差异，各个国家和地区都根据自己的实际情况来制订相符合的社会和经济政策，并逐步建立各具特色的社会保障制度。因此，目前各国对于社会保障内涵的理解和解释也不完全相同。
   
    香港在公共服务政策体系的架构下，对社会保障的理解为：经济有困难的人士若得不到政府的社会保障援助，便会陷入极度困境。一些需要独力抚养幼童的单亲人士，或是暂时失业的人士，都需要得到短期的经济援助；而没有为晚年未雨绸缪的长者，亦同样极需政府为他们提供社会保障。通过其功能发挥的领域间接界定社会保障的内涵—为生活陷入贫困的社会成员提供支持的制度设计，其目标是帮助社会上需要经济或物质援助的社会成员，应付基本及特别的生活需要。
   
    二
   
    （一）香港社会保障制度的内容
   
    由香港政府通过税收等途径提供所需资金的社会保障制度设置了六项主要内容：综合社会保障援助计划、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划和紧急救济服务。从整个社会福利体系安排和各子项目的内容来分析，香港社会保障是补缺式的、救助式或援助式的制度设计。
   
    1.综合社会保障援助(综援)计划
   
    综合社会保障援助计划简称综援计划，起初称为公共援助计划。它的目的是通过政府提供资金、以收入补贴等方式，为那些在经济上无法自给的社会成员提供安全网，使他们的收入达到一定水平，以应付生活上的基本需要。该计划类似于内地的对贫困社会成员所实施的社会救助制度中的最低生活保障。综援计划的实施以个人申请为原则，生活陷入困境的社会成员向所处地的社会保障办事处递交申请后，主管部门将对受益人进行资格鉴定和经济状况调查。
   
    综援计划受益申请人必须符合下列条件：已成为香港居民最少七年；并且在紧接申请日前连续居港最少一年。除此，还规定一些灵活性的实施策略以应对意外情况，如：在特殊情况下，社会福利署署长可考虑运用酌情权，向未符合居港规定的综援申请人发放援助。对申请人的经济状况调查包括收入调查和资产调查两项内容。收入调查：申请人及其家庭成员每月可评估的总收入必须低于他们在综援计划下所认可的每月需要总额，否则不予受理。资产审查：申请人及其家庭成员所拥有的资产 (包括土地/物业、现金、银行存款、保险计划的现金价值、股票及股份的投资及其他可变换现金的资产及财物)总值不得超过规定限额。
   
    综援计划的资金援助包括援助金、特别津贴和补助金层次不同的三项内容。通过审核评估，情况不同的申请人可获得称为“标准金额”的援助金，以应付生活上的基本需要。标准金额外还设有补助金和特别津贴项目。特别津贴主要应付个人或家庭的特别需要，例如租金、学费及其他教育费用、必需的交通费用、医生建议的膳食、复康及医疗用具等支出。援助金主要用于维持基本生活的支出，保障基本生活；特别津贴则考虑到了基本生活以外的额外支出，具有福利特性。
   
    补助金大致可分长期个案补助金、单亲补助金和社区生活补助金三种。长期个案补助金：有高龄、伤残或经医生证明为健康欠佳成员的受助家庭，如连续领取援助金达12个月或以上，可按家庭中这类合格成员的人数，获发每年一次的长期个案补助金，作为更换家居用品和耐用品之用。单亲补助金：单亲家庭每月可获发单亲补助金，以顾及单亲人士独力照顾家庭所遭遇的特别困难/社区生活补助金：残疾程度达100%或需要经常护理而非居于院舍的受助人每月可获发社区生活补助金，以顾及严重残疾人士在社区生活可能需要较多的费用。
   
    2.自力更生支援计划
   
    自力更生支援计划的目的是鼓励及协助健全而又失业及从事非全职工作的综援受助人寻找有薪的全职工作，从而达致自力更生的目标。即为有能力工作但又失业的人员提供就业服务，为有工作但薪酬较少不足以维持生活的就业人员提供再就业服务，使其能够自己创造更好的生活而无需继续接受综援计划的资助。该计划主要包括积极就业援助、社区工作和豁免计算入息三项内容。
   
    积极就业援助是提供切合个人需要的就业援助服务，帮助计划参加者克服就业障碍，增强受雇能力，并觅得有薪工作；其宗旨为以技能培训、提供就业信息等为途径，为需要的人在社会上寻找到更好的就业机会并使之能够胜任工作。社区工作则通过安排受助人参予社区工作，令计划参加者在寻找工作的同时，加强自尊自信和培养工作习惯，为将来就业做好准备。豁免计算入息是一种工作激励机制，豁免计算部份入息，增加个人收入；通过这种方式，鼓励申请人继续工作，从而减少失业。
   
    3.综援长者广东及福建省养老计划
   
    综援长者广东及福建省养老计划是向符合申请资格并选择到广东或福建省养老的综援受助老人继续提供现金援助。
   
    在香港居住最少七年的香港永久居民，年龄达到六十岁或以上，在申请前已连续领取综援金最少一年并且选择到广东或福建省养老的综援受助老人，可以继续领取每月的标准金额及每年一次的长期个案补助金，但不会获发特别津贴或其他援助金（例如租金津贴、特别膳食津贴、交通费用津贴）。如受益人不幸去世，负责其殓葬事宜的亲友，可向社会福利署申请殓葬费津贴。
   
    4.公共福利金计划
   
    公共福利金计划是为严重残疾或年龄在65岁及以上的香港居民，每月提供现金津贴，以应付因严重残疾或年老而引致的特别需要。这项计划包括普通伤残津贴、高额伤残津贴、普通高龄津贴及高额高龄津贴。除普通高龄津贴外，在该计划下发放的津贴均无须申请人接受经济状况调查。
   
    公共福利金计划的申请人必须符合下列规定，才有资格领取津贴：已成为香港居民最少七年；在紧接申请日前连续居港最少一年(在该年内如离港不超过56天，亦视为符合连续居港一年的规定)；于领款期间，继续在香港居留；没有领取本计划下的其它津贴或综合社会保障援助；非被拘禁或监禁人员；经由卫生署署长或医院管理局行政总裁(或在极为特殊情况下由私家医院的注册医生)证明符合享受普通伤残津贴、高额伤残津贴、普通高龄津贴和高额高龄津贴的人员。
   
    5.暴力及执法伤亡赔偿计划
   
    暴力及执法伤亡赔偿计划的目的是提供经济援助给因暴力罪行或因执法人员使用武器执行职务，以致受伤的人员或这些人员的亲属能够有体面的生活。该计划申请人无须接受经济状况调查。
   
    暴力及执法伤亡赔偿计划需要进行资格认定以确定受益人资格。首先，暴力伤亡事件已成为刑事诉讼案件或已在合理时间内向警方报案；受害人在事发时在香港合法居留；申请须在事件发生日期后的三年内提出；受害人因该事件死亡或永久伤残；留医不少于三天或由注册医生或注册中医证明病假不少于三天。
   
    6.交通意外伤亡援助计划
   
    交通意外伤亡援助计划旨在向道路交通意外受害人或这些人员的亲属迅速提供经济援助。该计划不考虑受惠人的经济状况和有关交通意外的责任人。援助金按受害人的伤亡情况支付；至于财物损失，则不在援助范围内。
   
    该计划的申请资格如下：有关意外须属于《交通意外伤亡者(援助基金)条例》(香港法例第229章)所指的交通意外，并已向警方报案；受害人在意外发生时在香港合法居留；申请须在意外发生日期后的六个月内提出；受害人因该意外死亡或永久伤残；留医不少于三天或由注册医生或注册中医证明病假不少于三天。
   
    7.紧急救济
   
    紧急救济服务是为自然灾害或其他灾祸的受害人提供膳食(或现金代替膳食)及救济物品，主要用紧急救援基金支付。紧急救援基金旨在提供现金援助给因火灾、台风、水灾或其它自然灾害而需要紧急救援的人员；所发放的补助金属援助而非赔偿性质。社会福利署负责发放伤亡补助，其它补助金则分别由地政总署、海事处及渔农自然护理署负责。
   
    （二）社会保障管理制度
   
    在实践过程中，香港形成了健全的社会保障组织管理体制。香港立法局负责社会保障立法事务。社会保障制度实施的主要管理机构为社会福利署总办事处下的社会保障科和各区的社会保障办事处以及社会保障上诉委员会。社会福利署负责整个社会保障事务的实施与管理，同时该署下设各个职能部门，实行分区管理制，再根据需要设立联络员和工作员等。立法局管立法，社会福利署等职能机构管实施，民间团体参与协谒，构成了香港完整的社会保障组织管理体制，这是香港社会保障制度实施中具有高效率的重要保证。
   
    社会保障科负责执行各项社会保障计划，区社会保障办事处负责具体的政策的实施。上诉委员会主要由非政府人员组成，负责处理有关综合社会保障援助，公共福利金(包括高龄津贴和伤残津贴)及交通意外伤亡援助的上诉事宜。同时，还有特别调查组等度社会保障进行稽核。下面就其特色管理监督机构做一下介绍。
   
    1.特别调查组
   
    为了防止及调查欺诈及滥用社会保障福利，在社会保障科辖下的特别调查组设有由两个诈骗案调查队、资料核对队、重点调查队组成的特别调查队伍。诈骗案调查队共有两队，负责对涉嫌欺诈的个案进行深入调查。资料核对队负责与其它政府部门及有关机构(包括入境事务处、库务署、惩教署、土地注册处、公司注册处、运输署、学生资助办事处、医院管理局、雇员再培训局及劳工处等)进行资料核对，从而侦查滥用社会保障福利。重点调查队负责全面覆检被抽查个案并进行质素检查，以确保资料完整、所批核金额准确和符合社会保障工作程序指引。
   
    2.社会保障上诉委员会
   
    社会保障上诉委员会是一个独立组织，主要职能是考虑个别人员因不满社会福利署就综合社会保障援助(综援)、公共福利金(即高龄津贴和伤残津贴)，以及交通意外伤亡援助的申请资格和发放情况所作决定而提出的上诉。委员会的决定是最终的决定，且对其他个案不会构成先例。上诉人可对社会福利署署长就拒绝付款付款数额、开始付款日期、款项并非付给申请人本人等事项的决定提出上诉。
   
    除去这几个固定的机构按照自己的职责行事外，社会福利署还向香港社会公众公布社会福利署以及社会保障办事处的电子邮件、电话等通信地址，以增强社会保障政策实施的透明度，加强公众的监督。因此，香港社会保障的管理是由政府主导和公众参与共同构成的。
   
    三
   
    从社会保障制度的构建来看，香港社会保障制度是以救助或者援助政策为主要内容，以社会保险和公积金为特色的被东亚许多国家所认可的社会保障模式在香港没有得到认可。中国内地的社会保障制度框架按保障水平大低可分为社会救助、社会保险和社会福利三个层次，其中各层次均包含较多的项目。中国内地社会保障制度建设以发展和完善社会保险为核心，以逐步建立社会救助特别是城乡最低生活保障为基础，这一点与香港是有区别。纵观香港社会保障制度的基本内容，其基本与内地的社会救助等同。也就是说，但从社会保障框架来分析，它只具有内地社会救助的内容。而其它项目则被编排于广义社会福利体系制度之中。虽然存在差异，但经过三十多年的发展，香港形成的体系内容独特、管理体制健全、信息化程度高的社会保障制度，其发展的经验和理念依旧可以为内地社会保障制度的建设提供借鉴。
   
    每一项社会政策的出台都是为了应对出现的社会问题。于是，由政策演变而成的社会制度总是应该与社会语境相匹配，这样才能更好的解决问题从而不致引发新的社会问题而阻碍社会发展。从宏观经济发展的视角切入，香港的经济发展水平和财政收入以及居民收入足以支撑一项面向全民的社会保障体系。然而，自政策实施之初，香港的社会保障体系就保持一个低水平的保障水准，只面对收入较低的社会成员这一特殊全体，同时通过就业与再就业服务支持受助人员自力更生，这样可以减少政府支出。这正是香港从社会实际出发的结果。作为“亚洲四小龙”之一的经济大腕，如果实行“全民皆保”，势必要增加政府支出，从而要增加税收收入，这样将会阻碍经济的发展。因此，内地的社会保障制度建设也要遵循这一理念，以保障基本生活为主，不能盲目追求高福利的目标而对经济发展造成负面影响。在制度设计过程中，政策要倾向于更加需要的人群。
   
    每一种社会制度的实施都有一套理论体系和价值观念作为支撑，不同的国家和地区因此形成了具有不同的特点的社会保障体系。长期以来，香港社会成员遵循自立、自强的价值理念，相信努力工作便会获得成功、赢得生活。这一价值观念直接影响到香港社会保障制度的引导目标。作为社会保障服务上层的制度环境，香港社会福利计划的设计和发展，建立在成员自强、自立、互助、慷慨、避免依赖福利和新生社会秩序等观念基础之上。追求自立，努力实现自我价值并非等同于缺乏现代社会保障意识。香港政府在保障社会成员基本生活的需要方面，态度是积极的；香港社会成员也懂得现代社会应该承担起保障社会成员的义务。但他们并不盲目依赖福利保障制度，而是努力通过就业与再就业服务去摆脱福利依赖，实现自力更生。中国的现代社会保障体制尚未建立，作为保障主体的国家政府，理应积极努力，承担起保障全体社会成员基本生活的责任。但是，社会保障的目标不仅要为经济上无法自给的人士提供安全网，更应该从未来考虑，通过积极的政策设计，为其提供工作就业机会。
   
    除此，香港的社会保障所具有的以下几个优点也是值得中国内地学习和借鉴的：第一，综合性保障，综合性保障体现了物质保障与服务保障相结合的原则。它除了给贫困人员以现金援助外，还针对老人、伤残人、青年人、儿童、妇女、有犯罪倾向的人员和新移民等不同群体提供相应的社会服务。第二，尊重受援助者的人权、尊严与隐私。香港政府尊重受援助人的社会地位，社会保障办事处工作人员能够提供良好的服务；把救助金直接汇到受益人的银行帐户上，也是尊重收益人员的隐私权，同时能够保证资金不被挪用截留。第三，社会保障工作的高质量和快捷性。社会福利署在香港设立较多办事处受理民众申请，并公布了整套的工作程序和制作宣传册、录影、录音带，还设置了热线电话讲解社会保障的申请资格和手续，让前来办理社会保障事务的人更了解其工作程序，体现了其高质量和快捷性。第四，完善的管理监督体制。政府部门不仅设立多个管理监督机构各司其职，负责社会保障事务的日常运作，还对社会民众公布监督投诉电话等，加大了监管力度。这一点尤其值得效仿。
   
    参考文献：
   
    香港社会福利署:公共服务—社会保障。http://sc.info.gov.hk/gb/www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_socsecu/