作者：余章宝

《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2009年第26-31页，约8500字。

摘要

自从在20世纪80年代提出倡导联盟框架（ACF）以来，在短短的十几年中，它先后被美国、加拿大、澳大利亚和英国等学者加以广泛地运用，并且在大多数的政策领域获得了成功。它对于有关经济发展与环境保护政策领域具有很强的解释力。
一
倡导联盟框架由美国政策学者萨巴蒂尔和简金斯-史密斯提出来的，它整合了三种政策分析理论：进步主义模型、利益组织竞争模型以及意识形态冲突模型。
所谓进步主义模型就是美国进步主义运动所信奉的科学主义观念。进步主义运动的一项重要意图就是把科学与理性引入到政府的政策过程中，并运用科学与理性来理解政策过程，从而实现专家治国的理念。对于政策研究者来说，只有在研究政策过程中保持价值中立性的科学精神，悬置所有价值先见和利益立场，才能从而获得客观性的知识。政策过程就是各种政策知识比较与鉴别的过程，决策者能在各种政策备选方案中选择一个最正确的方案。因此，政策分析与政策过程都是一种追求科学的知识过程。
利益组织模型认为政治过程是不同组织化的利益相角逐的过程。这些相互竞争的利益组织试图对政府决策机构施加影响，从而使政策服务于他们的物质利益，因此，政府决策机构被视为物质利益的代理人。政策分析就是为了澄清政策目标，并为了实现这一政策目标提供最好的政策工具或手段。对于政策研究者来说，政策研究就是为决策者提供可以支持他们政策偏好的信息、工具和知识。可见，这种强调政策研究的政策倡导做法与进步主义所强调的客观中立的旨趣形成了对比。
意识形态冲突模型把意识形态理解为“基于人们内心的信念形成的基本认知假设和价值观，从而构成了人们思考社会问题的一种基本的思考方式。”对于意识形态冲突模型来说，政治过程就是不同的意识形态之间竞争过程。对于政策分析者来说，政策研究不是为了抽象的公共利益，如果为了利益就是为了某个特定组织利益，更重要的是，政策研究的目的是捍卫他心中的意识形态。
倡导联盟框架就是综合了上述三种政策分析模式发展出来的一种政策分析模型。
二
所谓倡导联盟是指具有某种共同信念体系的政策行动者群体或政策共同体。由于他们共享一套基本价值观、因果假设以及由此形成的对问题的认知体系，因而，他们能够进行长期的深度协调和合作。因此，倡导联盟最重要的整合力量不是相同的利益而是相同的信念体系。实际上，“倡导联盟框架的主要特征在于它所关注的焦点是倡导联盟的信念体系”。
倡导联盟框架把联盟的信念体系理解为一个具有等级结构的观念体系，它具有三个层次。第一，内核信念体系。这是一套有关根本规范性和哲学本体论的公理信念体系。这是个人从孩提时代逐渐形成的一套人生哲学信念。第二，政策核心信念体系是指为了实现内核信念体系的基本策略和根本政策立场，如对重要因果关系的认知和问题重要性的认知。第三，“次要方面”体系是以经验证据为基础的工具性决定，以及为实现其政策核心信念所进行的必要的信息搜寻。
当人们对某个重要政策议题的关注就会形成一个有关该问题的政策亚系统。在这个政策亚系统中，存在着多个倡导联盟。“各种倡导联盟就是设法把他们的内核信念转变为公共政策”，而公共政策主要反映了处于主导地位联盟的信念体系。
当政策亚系统中的倡导联盟信念体系影响力处于势均力敌时，就会产生政策僵局。在政策僵局中，不同的倡导联盟总是竭力扩大自己信念体系的影响力，他们要借助于各种论坛平台与竞争对手进行对话和辩论。在这对话过程中，倡导联盟总是想方设法维护自己内核信念体系的价值，抵制竞争性的内核信念体系；面对竞争对手诉诸于新经验、新信息和科技知识所提出来的替代性的识见和批判，吸收竞争对手某些合理的因素。这种吸收竞争对手信念体系某些因素就是政策学习或政策取向学习过程。政策学习是政策僵局的产儿，正是政策僵局的存在，才会引导政策学习，从而为政策改善和政策和解创造条件。
这种源于政策僵局引发的政策亚系统内部的跨联盟学习属于认知性原因。政策僵局所产生的跨联盟的政策学习，仅对自己的信念体系中的“次要方面”进行调整，从而保护自己的内核信念体系不受质疑。
接下来，我们以美国政策学者约翰•芒罗的加利福尼亚（以下简称加州）水资源政策变迁案例，进一步阐明倡导联盟框架的分析特征。
三
通过实证研究，芒罗把加州水资源政策亚系统分为两个倡导联盟：经济发展主义联盟与保护主义联盟。经济发展主义联盟成员“主要来自加州水资源部、联邦垦务局人员、农业利益组织以及除萨克拉门托-圣华金三角洲地区的农场主、加州中部与南部水资源机构人员、加州商会、大多数中部与南部立法机构人员、参议院水资源和农业委员会中大多数成员、加州政府水资源机构联合会、州政府水资源工程承包商。里根任期以及杜梅金任期时的加州政府中部分高级行政官员也是发展主义倡导联盟成员。”
环境保护主义者倡导联盟主要由各种环境组织、政府官员、立法人员、农场主组织。它“包括塞拉俱乐、环境防御基金会、地球之友、加州鳟鱼协会，美国鱼类和野生生物管理局与加州鱼类与野生动物部中大部分官员、加州北部市区的立法人员、布朗任期内的政府高官以及萨克拉门托-圣华金三角洲地区的农场主”。
在倡导联盟框架看，当经济发展主义信念系统占上风时，政府就采取兴建水利工程，当环境保护主义信念占上风时，新建水利工程方案很难被通过。实际上，无论六十年代美国联邦垦务局建成的中央河谷工程（CVP）还是1960年政府开始兴建的州水利工程（SWP），都是因为在这期间的经济发展主义信念体系占支配地位。
在布朗政府期间，环保运动受到许多知识精英的支持，已成长为一个重要的政治力量。由于环保主义信念不断扩散，从而促使人们发生政策学习。这种政策学习集中地体现在阻止直接从萨克拉门托河取水的外围渠道工程的方案。
布朗政府于1977年建立了水资源权利审察委员会，其任务是对加州水资源问题进行客观、公正的科学研究。这就ACF所强调专业论坛。人们可以利用这个专业论坛就水资源问题进行公开的辩论、研究和探讨，从而形成了政策学习的平台。
杜梅金政府赞成经济发展主义信念体系，因此，该政府试图再次推动外围渠道工程议案。然而，由于经济发展主义信念其影响力不断下降，环保主义信念影响不断增强，因而杜梅金政府的努力最终还是失败了。
不过，正是在这种政策僵局中，发生了政策学习。1989年初，帝王谷灌区（IID）与大都市供水区（MWD）签署了一项节约用水的协议。前者区负责通过灌溉节水与水资源的循环利用，减少科罗拉多河的取水量，后者购买帝王谷灌区节约下来的水资源，这笔水权交易费用作为农业灌区节约水资源的回报。IID-MWD协议体现了经济发展主义对环保主义信念的学习。然而，经济发展主义联盟的内核信念系统，甚至于政策核心系统并没有发生改变。在他们观念中还是要发展新的水利工程来增加对南加州的淡水供给量。实际上，有关外围渠道问题一直是加州政府面临的棘手问题，在2008年加州州长竞选中，这依然是一个无法回避的一个政策议题。
政策倡导联盟框架主要的特色在于把目光集中在信念体系的分析上，认为政策冲突和政策僵局如此说是根源于利益的得失，不如说是源于信念系统的差异。政府不是杜绝政策僵局，而是如何善于管理和调停政策僵局。政府管理政策僵局就是要创造一个公开、理性的和经常性的对话机制包括专业性的论坛，去帮助竞争性联盟通过理性的对话方式实现相互的政策学习和相互成长。目前，在以人为本和科学发展观的指导下，那种以牺牲环境为代价获得经济增长的观念越来越失去影响力。倡导联盟框架对于分析和理解近年来我国各地所发生的有关经济发展与环境保护的政策变迁理解具有十分重要的启示作用。