社区建设在我国目前仍处在起步阶段，存在着一些问题，也面临着很多困难，导致社区各项功能难于发挥。众所周知，我国的社区建设是“从原有传统的基层社会结构，即从居委会起步，在党的领导下，发展便民利民的社会服务，不断根据居民的切实需要扩大服务范围，增进服务设备和改进服务作业。”（注五） 因此在机制上、管理上存在着很多“遗风”。在前不久上海的“社区建设研讨会”上，著名社会学家费孝通先生谈到现代城市社区建设要处理好四个关系：一是硬件与软件的关系；二是政府与社会的关系；三是治理与自治的关系；四是传统与现代的关系。我理解在解决“软硬”关系之前还要处理好软件间的关系，这个软件关系就体现在机制、管理上，如果还用费先生的观点，即是政府与社会，治理与自治的关系。
前面也谈到了，社区不是街道，也不是居委会，它的大小由社区服务功能的覆盖面决定。街道和居委会是上个世纪我们的计划体制留下来的组织，显然他们的最初定位不是中介，而是行政机构或是派出机构。当然，随着体制的转轨，重新定位结构和居委会来担起社区建设的担子不是没可能，但这其中的很多关系，如街道和社区的关系、街道和居委会的关系、居委会和社区的关系等等要得到理顺，社区管理要跟上时代的步伐，换句话说，要跟上社区工作理论的步子，要在实践的过程中检验理论的正确性，体现创新意识，发挥出社区的功能。为此根据目前社区中存在的问题何和弊垢，提出如下几点建议：
1.明确思想，理顺参与社区管理的主体间关系
今天的社区仍以街道为单位，故谈到社区一般会在其前面加上“街道”二字，称为街道社区。街道作为社区是否合理，当然从社区存在的意义来看，街道社区辖区偏大，在实现社区凝聚和参与功能当中有一定困难，以上海浦东梅园街道社区为例：梅园街道由原梅园新村街道、崂山西路街道整建制和陆家嘴街道（部分）合并组建而成， 地处浦东新区陆家嘴金融贸易区中心地段， 其管辖面积为5.5平方公里，东起源深路，南靠张扬路，西、北至黄浦江，约16万人口（参见附图）。要在这样规模下形成参与与凝聚功能的确有难度，但另一方面，从资源整合的角度出发这样的规模可以较好的整合各种资源，包括行政资源、社会资源等等。因此，在这种资源整合过程中，要克服地域过大的缺陷发挥各项社区功能，完善机制就成为当务之急。
　 以上海社区建设为例，1995年5月上海在10个区的10个街道开始试行“两极政府，三级管理”，从而逐步推进了这一模式。在“两极政府，三级管理”模式下，街道办事处被授予下列权限：⑴部分城区规划的参与权，⑵分级管理权，⑶综合协调权，⑷属地管理权。这些权利的授予世界到从政府的派出机构向基层一级行政机关跨出了坚定的一步，这一组织创新使各条权力融入街道，整合了各项资源，扩大了街道办事处的权利。街道成为社区建设的最主要的主体。另外，居民自治委员会从自治性的角度出发也是社区管理的主体，只不过它的权限不来自行政授予，管辖街道的一部分地域，但它是社区建设中沟通政府和社区的关键力量，直接反映社区各项功能的发挥情况。当然通过整合后的社区管理体制还包括各种社会力量，如企事业单位，社会团体，居民代表（社区中的知名人士）等等。事实上，社区管理主要是通过街道办事处和居民委员会完成的，因此协调好两者之间的关系对于社区功能的发挥意义重大。
　　目前，居委会作为自治性的社区管理组织在实际工作中有向街道派出机构倾斜的趋向，在实际工作中居委会要完成很多街道分派的任务，有的街道会规定各社区承担一定数量的报刊订阅量，这样在自上而下的行政机构与居民之间关系的协调上居存在着一些问题。而居委会，作为基层自治性组织，首先要反映居民的意愿与心声，对辖区居民负责，并及时把社区中的情况主机向上级行政或有关机关反映，实现信息正向输入而不是单纯的接受上级行政机关的命令。因此，居委会的性质、宗旨及任务必须得到法律的保护，使其真正成为基层自治组织，成为居民自己的组织。
　 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明文规定“居民委员会使居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，街道对居委会的工作给与指导、支持和帮助。在社区管理中我们一定要明确一个正确的观念：国家，政府参与管理社区是一个阶段性的过渡，是在社区社会力量还不够强大的前提下的一种方式，参与管理的目的是为了更好的还政与民。因此作为街道，作为政府都要以这样的思想指导工作，才能使社区建设沿着健康的方向发展。
2.社区建设要尊重居民的意见
社区是个家，建设靠大家。我觉得这是社区建设应该选择的方式。作为上海社区建设前沿的五里桥街道在1995年12月底成立了五里桥城区管理委员会，它由街道办事处、条上个部门、街区内人民团体、企事业单位、居民委员会代表以及居民群众代表组成。遗憾的是这一组织总体上处于虚位的状态。发挥居民主观能动性管理、建设社区本来是一个很好的思路，但在事实上却困难种种。相比之下，在西方发达国家，社区居民参与管理已成为一种传统。以美国为例，涉及社区建设的城市规划和编制、土地使用法规的审批、区域开发及改建计划的审批，都要召开听政会听取市民意见，并通过媒体向大众公布。而在北京，某街道为了改善社区景观，花了上亿元搞周边建设，居民们却说向墓地，看着别扭。可见，公民的参与是一个核心问题，政府在做跟社区有关的每一件事时，都应听取居民的意见，否则是吃力不讨好，花钱找骂挨。因此，尽在组织上设立居民参与的委员会还不能根本解决问题，但它为我们提供了很好的启发。居民参与社区管理首先要有立法保障，在形式上可以建立两极居民参政议政代表。具体来说，居委会中要有本小区居民代表组成议事厅，参与小区相关事务的决策。再由同一社区不同小区的代表组成街道社区一级的居民议事厅，参与街道社区相关个小区，个居民切身利益的决策参考工作。这也是逐步培养公民自治意识，还政与民的步骤，同时，居民参政议政不但调动了各方参与意识，更能有效推进社区建设，并有效的起到稳定社会的政治功效。
3.提高社区管理人员的素质
二十一世纪是“以人为本”的世纪，社区建设更不例外。所谓“以人为本”不仅体现在居民参政议政，更应该反映在社区管理人员的素质上。在很多居民的印象中，社区工作就是老头和老太做的事，而实际上，社区工作者也的确存在老龄化问题。以上海市居为干部为对象，统计结果发现，全市居委干部中35岁以下的有276人，占1.8%；36至45岁的有2065人，站13.3%；46至55岁的有4138人，占26.7%；56 至60岁的有3999人，占25.8%；60岁以上的有5005人，占32.3%。可见，社区管理人员的年龄严重片老年化。这样的人员结构显然是不合理的，很可能这些老年人本身就是需要照顾和服务的对象。老龄化结构就不可避免带来素质上的问题，上海市居委干部出小文化程度的人数占居委干部总人数的74.38%，而中大专以上文化程度的仅占4.25%。人员的素质、结构从一定程度上反映这项工作在社会中的重要程度，要是居民们对社区产生归属感，有参与的热情，重视社区工作，社区管理人员的素质还需提高。人员素质的提高一方面要加强对老干部们的思想更新，同时要不断向社区输入新生力量，可以尝试在一些新型的社区高薪引入管理人员，逐步改善人员素质结构。
4.社区精神文明建设
精神文明建设是一项较为复杂的工作，不能使一朝一夕的结果，要考长期的、连续的积累和引导。在社区精神文明建设重要发动广大的党员和志愿者，通过示范和带头作用实现，把精神文明的意识种植再每位居民的心中。塑造良好的精神文明在今天有助于抵制不良思潮，巩固社会主义事业，团结人心，因此，社区党员的政治学习就不能只停留在读读文件，听听新闻上，社区中的党员更应该以切实的行动融入到各项工作和活动当中，发挥出每一个党员的作用，党员和志愿者不仅要在生活上、物质上关心和帮助又需要的居民，更应在精神上给与正确的引导。
综上所述，二十一世纪的中国城市社区面临着机遇与挑战，在“强国家、弱社会”向“强社会、弱国家”过渡的过程中很可能会出现“强国家、强社会”的格局，这也是二十一世纪城市社区要经历的主要阶段。体制的改革，结构的调整以及城市化进程给社区发展带来了机遇，也提出了要求。在这个过程中，从社区功能角度出发，明确社区存在的意义，以发挥社区功能为前提考虑社区建设的实际问题，有着积极的现实意义，值得社会各界来关注。

（文/谭悦）

注五：费孝通：《中国现代化城市对社区建设再思考》，刊登于《上海街镇》2000年第12期

主要参考文献：
1．奚从清：《社会学原理》，浙江大学出版社，1988年版
2．王振海，王存：《新视角下的政治——关于社区政治发展的专题研究》，中国　　　　　　　社会科学出版社，1995年版
3．方明，王颖：《观察社会的视角——社区新论》，知识出版社1991年出版
4．毛然：《美国社区学院》，高等教育出版社1989年出版
5．多吉才让：《街道工作与居民委员会建设》，中国社会出版社1996年出版
6．《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，上海市民政局翻印 1990.4
7．吴铎：《社区建设——热土上的宏伟工程》，当代中国出版社1997年出版
8．孙金富：《上海社区服务与发展指标体系研究》，上海社会科学院1989年出版
9．刘继同：《中国社区工作》，中国社会出版社1995年出版
10．刘豪兴：《社会学概论》，高等教育出版社1999年出版
11．郑杭生：《社会学概论新修》，中国人民大学出版社1993年版
12．陶铁胜：《社区管理概论》，上海三联书店2000年版