“中国城市更新理论与实践研讨会”综述
Summarization on Symposium of the Theory and Practice of China Urban Regeneration

《城市管理》（上海）2004年第2 期第57-59页。

整理：黄勇 HUANG YONG (华东师范大学现代城市研究中心)

由中共上海市建委党校、华东师范大学现代城市社会研究中心、《城市管理》杂志社联合举办的“中国城市更新理论与实践研讨会”于2003年12月22日在中共上海市建委党校举行。来自社会学、法学、历史学、城市规划、城市管理等各个领域的二十多名专家、学者出席了这次会议，就中国城市发展的历史、城市更新的决策、城市更新的内涵、城市更新与郊区城市化、城市研究者的作为等议题展开了热烈讨论。

城市发展的历史断裂

城市更新是与城市发展周期相对应的一个概念。有学者认为，目前城市更新过程中存在的诸多问题是与我国城市发展特别是建国以来的历史过程分不开的。近代以来，中国的城市发展逐渐趋向完善，清中叶起步、晚清推进、民国强化而发展起来的一些近代城市，它们以消费性、服务性为主，已经符合严格意义上的现代城市的内涵。但1949年以后，这种城市的发展链条突然断裂。正是由于这层断裂，为以后的每一个发展阶段都可能为下一个阶段、包括现在都留下了的问题。这种断裂首先出现在建国初期。国家发展的重心从乡村转移到城市，中央政府提出了“变消费型城市为生产型城市”的方针政策。当时对于解决就业、稳定社会起到了重要作用，但由于消费与生产的片面对立，城市发展进程出现了停滞。
1953年到1978年是第二个阶段， 这25年间一直围绕着工业发展建设城市。这期间又可分成三个小阶段：重点建设时期，在“城市建设要根据工业发展的需要，有重点有步骤地进行”的指导思想下，城市按照工业生产被分为四类：有重要工业建设项目的新建城市、扩建城市、局部扩建城市、一般中小城市；大跃进时期，根据指标建设城市，在1958年到1961年间，城市总数不断提升，从1957年的177个发展到1960
年的208个。城市人口也开始恶性膨胀，城市面临着巨大的人口压力。此时的政府并未及时做出规划调整，提出了“三年不作规划”，城市发展再度进入低谷，1961年提出的“调整、巩固、充实、提高”使得城市人口大量压缩，城市数目也迅速下滑到169个，大量的城市被撤销；大小三线建设时期，出于战备需要，工厂都被建在山沟里，不建集中城市，这在客观上造成了目前东中西部城市的分散格局。
1978年到1984年面临农村体制改革、大量知青返城、乡镇企业发展等情况，当时的思路是先进城，后建城。由此开始补住宅业的课，大量建造居民住宅。1984年之后，农村经济体制改革向城市经济体制改革转轨，国家开始调整城市产业结构，将发展第三产业作为城市建设的主线确定下来，中国的城市发展终于步入正轨。90年代后半叶，进一步提出了提高城市竞争力，城市发展的规模、效能、结构逐渐清
晰起来。

城市行政决策的社会参与

作为城市发展过程中的一个环节，行政决策不仅决定城市发展的质量，还决定着市民特别是弱势群体的合法权益能否得到保障。近年来中国城市发展势头迅猛，但出现的问题也很多，如在动拆迁过程中，许多人的权利没有得到应有的尊重和保护，导致了社会矛盾的尖锐化。之所以出现这类社会问题，很多是由于行政决策的不合理。对于决策参与问题，学者们的关注主要集中在以下两点。
一是专家参与和利益参与。目前，虽然在部分决策问题上政府会召开听证会，但实际的调查数据显示，政府较多的是接受技术层面的东西，比如更广泛地听取有关专家的意见。而城市发展中更重要的问题是利益的牵涉，专家只能代表城市发展中科学技术的合理性，而非利益的合理性。因此，在决策听证过程中应当请与该问题有利益关联的各类主体，特别是弱势群体参与进来。
二是政府能够接受的激励机制。以土地开发问题为例。在我国，土地是国有的，但这只是一个概念化抽象化的说法，实质可以说是属于地方的。地方要追求土地的增值，很容易与房地产商人的利益达成一致。政府作为公共部门，在财政上需要有最大的吸取能力，为获得最大的财税来源，会积极扶植一些利税大户。因为获得更多的钱才能为市民提供更多的公共服务，因此，政府政策的倾斜几乎是本能的。在此框架下，如何使政府更好地考虑市民公共生活空间的利益，而非纯粹物质方面的利益，需要制定一些决策参与制度。对于决策参与的制度保障是中国法学界今后几年需要着重探讨的问题。仅靠法律对听政程序的强制性规定还不能解决问题，即使是强制性的，它也可能在实际运作过程中逐渐消解。我们需要的是对政府的硬性拘束，例如有一套严格的诉讼制度，政府为了避免事后大量诉讼的麻烦以及不可撤的成本支出，事前必须主动与市民达成合议。这就促成政府在事前尊重各种各样的利益，使它们都参与到城市的规划、改造决策当中去。目前的关键在于寻找政府主动接受参与的触动点。

非物质层面的城市发展

有学者认为，城市化发展至今，我们应该对它有一个反思：城市化内涵到底是什么。尤其像上海这样的大城市，城市发展的表现不再是物质形态，更多地应该体现在人的生活上。城市作为市民的公生活空间，土地及建筑物只是其中的一个基础部分，政府应该多关注居民福利的提高、生存状况的改善、整个城市文明的发展等方面的问题。城市的发展不仅表现在经济状况上，还体现在老人的养老院、孩子的学校环境、底层市民的生活状况、文化设施与活动、文化古迹的保护等等方面。而就目前中国的城市发展来说，政府还没有认识或完全认识到这一点。城市在发展过程中，必定会面临改造、更新和发展，如大家十分关注的动拆迁，一个突出的问题在于城市更新发展中的新和旧的矛盾：一边要彻底保护老房子，一边坚持拆毁重建，这两种思维一直对立分裂。与会学者认为应跨越这种两极对立的观点。在城市改造中，对老房子势必要进行改造重建，但应事先通过等级评估，来确定哪些该拆，哪些该留，进行更细化地考虑。质量较好、较有特色的建筑应予以保留，贫民窟则一定要拆掉。差房子拆掉后，应该造什么样的新房子？摩天大楼，还是中国式的房子？一个城市，应该体现出对自身所有文化的认同，作为城市外衣的城市建筑正是这种体现的载体。中国的城市应该建造包含中国元素的房子，即能体现中国文化特色的房子。

城市更新与郊区城市化

城市的发展离不开郊区，目前城市与郊区之间存在着巨大的文明差距。这首先违背了社会公平原则。有学者担心，目前的动拆迁把城市的低收入阶层迁到边远郊区，会逐渐产生“居住高地”现象。城市中心越来越变成富人居住区，政府用财政收入投入建设的很多文化、教育设施恰恰位于市中心或已发展较好的地区，低收入人群尤其是住在城市边缘区域的穷人几乎无法享受到，社会资源未得到公平分配；其次会影响到城市的更新过程。一方面，市中心与市郊的巨大落差使城市里的人拒绝向郊区迁移，动迁阻力很大；另一方面，这种城乡落差吸引了大量的外来流动人口和郊区农民涌入城市，城市巨大的人口压力无法得到有效缓解，并日益加剧。再次，也不利于郊区农村的快速发展。近年，上海针对郊区发展提出了“农业现代化，农村城市化，农民市民化”的发展口号，其中的核心是农民市民化。长期以来，中国的城市化将原本三位一体的发展分割为不同阶段，先是非农化，而后是人口城市化。但农民市民化并不是前两者转变的自然结果，市民的意识是需要培育的，农民的自我权利，自我意识和生活方式在所谓的“市民化” 中依然故我，这不得不让我们深思。有学者在调查中发现，很多农民要求不做市民，他们认为，城市的权利没有享受到，农村的权益也被剥夺了。这就需要从几个方面加以保障：第一，制度层面，从制度上进行调整，维护农民的合法权益，引导和保护他们实现从农民到市民的转变；第二，社会网络、社会资本。当制度无法改变时，农民所拥有的社会网络就很重要，这个网络要能让农民切实体会到做市民的感受，产生内在的城市文化要求。此外，从微观角度便是提高个人的人力资本，增强农民在城市中的竞争力和适应能力。如果说，之前城市化是市场和政府的选择，那么现在还包括农民自身对城市生活的追求，是三者共同的结果。

城市更新过程中的研究者作为

有学者认为，学术研究不光是为领导的政策提供依据和参考，更多的作用应是为社会大众提供认识各种问题的引导。西方国家很注重在城市规划政策制定和执行过程中的民主参与，讲究参与型改造和参与型政策制定。比如日本学术界有关城市参与型改造和制定的论文比例非常大，他们的研究重点是如何让民众了解有关城市改造的技术，或者帮他们组建社区组织。专家的工作是面向社区，面向社会的。日本城市规划学会的优秀论文学会奖连续几年都颁给了为社区、市民编写规划教科书的那些专家。他们以简单易懂的方式宣传城市规划的相关内容，并代表居民与政府进行沟通和交涉。
中国的大部分管理者除了缺少理论和技术知识外，行政管理的出发点也并非“以人为本”，而是侧重于如何快速地解决当前的问题，这与我们目前的执政环境有关，与中国的百姓对政府有很强的依赖性有关。只有改变这样的社会环境、社会意识，才有可能改变现状。专家的任务是自己对一些有关城市规划的基本概念有更好和更准确的认识，然后面向民众、面向社会，使之形成社会共识，以有利问题的真正解决。
还有学者认为，城市更新是一个综合的过程，包括社会、政治、经济、文化、生态等各个方面，多学科间的交流与相互启迪有利于对城市更新有更加全面深入的认识。作为一个研究者，除了与政府和社
会有各种形式的互动，更重要还在于学界自身的健康发展，包括“为学术而学术”的“心的健康”，以及学科之间相互吸收养分的“身的健康”，这样我们才能与社会和决策部门展开良性的互动。

□ 1949 年以后，城市的发展链条突然断裂，为以后的每一个发展阶段包括现在都留下了的问题。
□ 城市更新是一个综合的过程，包括社会、政治、经济、文化、生态等各个方面，
多学科间的交流与相互启迪有利于对城市更新有更加全面深入的认识。

责任编辑：李引萍/ 薛羚

《城市管理》（上海）2004年第2期第57-59页。