（作者：何云峰，载《上海师范大学学报哲社版》2005年第3期）

[内容提要] 根据今天我国法律对居民委员会的定性，居民委员会是“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，它应当属于非政府组织的一种特殊形式。但实际社会生活中居民委员会又担当着政府的角色。我国在民主政治发展方面选择的是以基层群众自治为特征的直接民主形式。这种事实上的政权主体与法律规定的非政府地位之间不相符合。所以，文章认为我国城市直接民主定位在居民委员会的自治和直接选举上在政权主体上发生了严重错位。文章提出要正确对待这种错位的直接民主，应当把它看成走向对位的直接民主的必要准备。为了将错位的直接民主推进到对位的直接民主，应当还居民委员会于公民社会，实行政社分开，将街道作为我国城市基层直接民主的政权主体。

[关 键 词] 居民委员会；公民社会；自治；市场经济；民主政治

[英文题目] The issue of misplacement of the subject of direct democracy at the lowest civilian level in urban area.

我国在民主政治发展方面选择的是以基层群众自治为特征的直接民主形式。所以，法律明确规定，城市居民委员会是“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。根据这个法律定性，居民委员会应当属于非政府组织的范畴。但它是一种特殊形式的非政府组织，其角色具有多样性，既是民主政治发展的产物，又是政治民主的重要组成部分；既是自治性群众组织，又是政府行政功能的具体落实者；既是公民社会的核心组织，又是政治民主的产物，还是特殊的市场经济参与者。居民委员会角色的这种特殊性决定了它在我国城市公民社会发展中起着核心的作用。然而，笔者认为，我国城市直接民主定位在居民委员会的自治和直接选举上在政权主体上发生了严重错位。与此相类似，实际上我国农村直接民主定位在村民委员会的自治和直接选举上也是在政权主体上发生了严重错位。本文仅就我国城市直接民主的主体错位问题从学术上提出疑问，以引起人们对这个问题的思考。

一、居民委员会的法律定性决定其不具备政权主体资格

从1954年我国首次对居民委员会进行法律界定到1989年颁布更加完备的法律，居民委员会在我们国家的法律地位越来越确定。法律地位的明确对于居民委员会及其组织本身的发展反过来起到了巨大的推动作用。而居民委员会及其组织本身的发展又进一步导致了城市公民社会的发展。
1954年12月31日一届人大四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》，首次以法律的形式将城市居民委员会的名称正式确定为“城市居民委员会”，将其性质明确为“群众自治性的社会组织”，把居民委员会的任务定为“办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作，调解居民间的纠纷”等5个方面 [1]。
1982年颁布《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会，是基层群众性自治组织”，它的任务是“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”　。
1989年七届人大常委会第十一次会议通过、1999年1月1日开始实施的《城市居民委员会组织法》规定“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。
根据今天我国法律对居民委员会的定性，居民委员会应当属于非政府组织的一种形式。当然，由于我国特殊的历史背景，居民委员会是由政府组织建立的，并不是完全自发的群众自治性组织。同时，它在职能上又承担着某些行政职能（即部分政府职能）。再加上，居民委员会又是作为政治民主的基础来看待的。这样，我国的城市居民委员会实际上是一种很特殊的非政府组织。
既然是非政府组织的特殊形式，居民委员会就不具备政权主体资格。

二、透过居民委员会角色的多样性正确看待基层民主的主体错位

尽管我国城市居民委员会的法律定性是非政府组织的一种形式，但在实际社会生活中它的角色具有多样性，使其在整个社会系统中具有极其独特的身份。这种身份的特殊性表现在许多方面：
首先，我国城市居民委员会既是民主政治发展的产物，又是政治民主的重要组成部分。
民主政治的推进，往往是非政府组织和群众自治性组织发展的前提。民主政治给公民社会的发展提供了良好的发展空间。各种非政府组织和群众自治性组织被民主政治所包容和认同。所以，公民社会得到前所未有的充分发展。我国城市居民委员会的发展历程基本可以见证这一点。在我国城市居民委员会刚刚建立的时候，它是被作为基层政权组织的一部分，也就是作为一种特殊的政府组织来看待的。但今天，随着我国民主政治的发展，居民委员会的法律定性已经成为居民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织。
同时，我国居民委员会这样的组织方式也是在基层实现直接民主的表现。在我国基层直接民主所采取的途径是基层群众自治，这种自治不依靠国家权力来实现，完全由群众自己处理内部的事务。这样的自治形式正是我国民主政治发展到今天的重要内容。不过由于居民委员会是非政府组织，它没有政权特征，因而严格讲来在居民委员会层次上的基层直接民主还仅仅是政治文明发展的初级形态，不能说是我国民主政治的主要表现形式。
其次，我国城市居民委员会既是自治性群众组织，又是政府行政功能的具体落实者。
我国城市居民委员会刚刚建立的时候具有明显的群众自治性质。但很快它就演变为政社合一的组织形式。正如研究者指出的那样，“伴随着‘大跃进’和人民公社化运动的兴起，法律调整在国家和社会生活中的权威性地位逐步让位于政策机制，行政体系越来越多地插手和承担本来完全可以由社会或市场自己去履行和完成的事情，国家对社会事务的强烈渗入使居民自治很快被政社合一的城市人民公社化浪潮所席卷，城市居民委员会的建设开始走上了一条崎岖不平的道路。”[2] 所以，城市居民委员会组织在相当长时间里被“转化”成了政治组织，以至于今天虽然我们通过基层直接民主的方式还其为非政府组织了，但政府行政职能的具体落实者大多还是有居民委员会来承担。在这个意义上，居委还是实际上的政府组织，尤其当它被作为民主政治的一部分的时候。
最后，我国城市居民委员会既是公民社会的核心组织，又是政治民主的产物，还是特殊的市场经济参与者。
美国学者柏特南主张，现代社会文明应该是公民社会、市场经济和民主政治（政治文明）三者共同发展的结果 [3]。而现代人类社会实际上就由这三大社会层面组成。在其中每一个层面上，都有相应的组织系统。例如，与市场经济相对应的是各种营利性企业组织；与民主政治相对应的是科层制的各种政府机构；而与公民社会相对应的是各种非政府组织和群众自治性组织。以往的社会管理者，比较注重市场经济和民主政治的建设，而忽视了公民社会的发展。今天，人们发现，公民社会的发展起着越来越重要的作用。因为公民社会、市场经济和民主政治（政治文明）是相互作用、相互促进、相辅相成的。
更为重要的是，我国城市居民委员会因为历史的原因而奇迹般地同时涉足公民社会、市场经济和民主政治这三大社会层面，成为跟社、政、经各方面均相关联的三栖社会组织。它在社会公共事务管理方面负担起了主要的任务，几乎所有的与民相关的重大事务最后都要落实到居委里去做。它同时要担当政府对公民社会的触角，直接行使许多政府行政管理职能。更为特殊的是，它要参与各种经济活动，通过自我创收来维持正常运转。作为非政府组织，它本来应该主要靠政府拨款和社会捐助来生存和发展。但到目前为止，政府拨款不足，社会捐助几乎为零，所以居委基本上主要靠自己去参与市场来弥补资金的不足。这就使得我国的城市居委成了特殊的市场经济活动主体。所以，我国的居委实质上是三位一体的非政府组织。
从以上的实际情况来看，城市居民委员会尽管在法律上不具备政权主体的资格，但在事实上它却被当作了政权主体。尤其是，我们在进行民主政治建设的时候，把居民委员会的自治和直接选举当作了我国政治民主的重要组成部分。与此相类似，在我国农村也是这样。农村社区的村民委员会尽管在法律上不具备政权主体的资格，但在事实上它也是被当作基层政权主体来看待的。我们在农村民主政治建设的时候，也是把村民委员会的自治和直接选举当作了我国政治民主的重要组成部分。在城市和农村社区，我国基层民主建设这种事实性的存在跟法律规定之间出现的以上严重不一致说明，我国基层民主的政权主体出现了严重的错位。
按照现代政治科学的理论来说真正的实质性民主应该发生在政权主体上。也就是说，直接民主只有推进到我国的基层政权机关后，基层民主的主体才没有错位。不过话还得说回来，对我国基层民主的政权主体的错位要给予正确看待。原因有二：第一，尽管这是一种错位，但它仍然是民主政治发展的标志。要是从参与公共事务的角度看，居民自治和直接选举居民委员会应当是民主政治的表现形式。而且，我国的基层群众自治不依靠国家权力来实现，完全由群众自己处理内部的事务。国家立法明确基层群众自治权并明文禁止国家权力侵犯基层群众的自治权，在我国这个有着“漫长的公权至上传统的国家”[5]，意义是非同寻常的 。这本身就反映了我国民主政治的发展有很大程度的提高。至少在一定的意义上，公民有了为自己的事情说话的权利保障。
第二，我国基层民主的政权主体的目前错位是为将来的对位做准备。民主有许多形式。但今天的民主社会浪潮基本形成共识，就是直接民主才是更实质的民主。不过，直接民主不一定是更好的民主形式。因为不同的国家有不同的国情、民情和文化背景等民主基础。因此，是否采纳直接民主的形式以及采纳到什么程度，应该根据本国的民主基础来决定。从我们国家的实际情况来看，我们目前还只能在居民委员会这样的特殊层次上实行直接民主。这一方面说明，我们根据自己的实际来发展自己的民主政治。另一方面也说明民主政治的发展本身是一个过程。作为一个过程，那就表明，居民自治这样的直接民主还仅仅是民主政治的开始。在某种意义上甚至说，真正的实质性民主还没有开始，还处在准备阶段。理由很简单：如果自治和直接选举发生在非政权主体上，那么这样的民主在实质上还属于非常初级的形式，甚至可以说是还没有真正意义上的直接民主存在。问题是，我国的封建专制传统已经延续几千年。民主政治缺乏必要的民主基础。通过居民委员会自治和直接选举这样的政权主体错位来给对位的直接民主做准备，可以达到既不危害整个国家政权稳定又可以在公民中培育民主意识的双重效果。所以，从民主推进过程来看，政权主体错位的直接民主应当是走向对位的直接民主的必要步骤。从这个意义上，错位直接民主转向对位直接民主，再进一步发展为对位直接民主的扩展，将构成中国民主推进的基本过程。

三、还居民委员会于公民社会，将错位直接民主推进到对位直接民主

为了将错位的直接民主推进到对位的直接民主，应当还居民委员会于公民社会，实行政社分开，将街道作为我国城市基层直接民主的政权主体。
所谓还居民委员会于公民社会，指的是让居民委员会符合法律规定的应有地位，成为纯粹的管理社区公共事务的非政权组织，在公民社会的发展中起核心作用。
从我国的实际来看，通过组织、调动与传播，在城市公民社会中直接地培育民主意识、民主价值观念、人权保障基础等方面，居民委员会起着主要的作用。而且从民主政治的进一步完善和发展来说，居民委员会及其组织发展更具有核心作用。因为居民自治组织的完善和发展标志着公民社会的觉醒，从而使更多的公民愿意和有意识地直接参与社会行政事务管理，同时也会以这样那样的方式对政府进行监督，这就会反过来推进民主政治的建设。更为重要的是，居民自治组织的发展，使得许多属于原来包办式政府的管理内容被剥离出来，由包括居委在内的各种非政府组织去承担。这样，政府可以更加专注于那些真正重大的公共事务，更加注重于民主政治的完善。如果说政企在职能上的剥离（第一次剥离）是人类社会的一个重要进步的话，那么政社在职能上的剥离（第二次剥离）则也是人类社会的一个重要进步。其实，这第二次职能剥离的明确化，正是第一次职能剥离若干年后人们对社会发展进行反思的必然结果。特别是，随着第二次剥离导致的公民社会发展，民主政治本身也得到前所未有的发展与完善。这恐怕在一定程度上可以通过这样的事实来解释，亦即公民社会的发展为大批活跃于社会底层的职业政治家提供了前所未有的良好条件。在西方发达国家，许多政治活动家都是从公民社会开始其职业生涯的。他们在社会非政府组织服务所获得的丰富工作经历以及相应的活动空间给以后他们的民主政治生涯打下了坚实的基础。
从民主政治的发展角度来说，由于直接民主发生在居民委员会层次上，这样居委这样的非政府组织被当作政治组织来看待了。这是民主主体错位造成的。随着民主政治的发展，这样的错位现象必须改变。于是，居委就必须被当作公民自治的非政府组织、非政治组织来加以对待。可见，只要我们承认和推动公民社会的发展，居民委员会的角色就必须改变。居民委员会的身份改变之后，我国的基层民主建设可以逐步推进到对位的直接民主阶段，也就是由在非政权主体层次实行直接民主、培育民主意识转向在基层政权主体层次上推行直接民主。根据我国法律，基层政权主体在城市里应该是街道办事处，在农村是乡镇人民政府。尽管它们都是政府的派出机构，但仍然可看成基层政权主体。按照民主的推进过程来看，对位的城市基层直接民主理所当然应当在街道办事处的层次上实行。我们相信，目前的中国已经逐步具备将基层直接民主推进到在街道（乡镇）进行直接选举的条件。
首先，这种推进是完全必要的。因为，一方面从法理上来说，只有具备政权主体资格的街道（农村就是乡镇）等政府组织才能成为“民主形式的代表机关” [6]。既然居民委员会是非政府组织的一种形式，就不具备政权主体的资格。在这种情况下，即使是实行直接选举，也还不能算对政治生活的真正广泛参与。而民主的根本目的是要直接参与政治生活。另一方面，从政社分离的角度看，将直接民主推进到街道等政权主体，居民委员会可以成为名副其实的非政府组织。这样，可以让居民委员会专心于管理社区公共事务和公益事业，从而体现“自我管理、自我教育、自我服务”的基本特征。再一个方面，从民主政治发展的规律而言，民主的深度和广度应该随着社会的发展而发展。当社会政治、经济、文化以及人们的思想意识提高到一定程度后，民主本身也应该向前推进。这是民主政治发展的必然。
其次，这种推进是完全可能的。其实，没有必要担心这样的推进会损害我们的国家政权的基础。因为街道（农村就是乡镇）虽然是政府组织，但只是政府的派出机构。在这样的具备政权主体资格的层次上实行直接选举，是完全可以掌控的。它有助于直接民主的今后进一步直接推进。像我们这样的人口大国，有计划地将直接民主推进到县、区一级进行直接民选，那将标志我国政治文明进入更加高级的阶段。从我们在居委、村委实行这些年的直接选举经验来说，公民的民主意识已经大大增强。已有的直接民主尽管有主体错位的问题，但这是推进直接民主到更深层次的必要准备，可以看作是在具备政权主体资格的政府组织层次上实行直接民主的试验。只要认真总结这些准备和错位阶段的民主经验，再加上党的有力领导，这样的推进将是完全可能的。
最后，居民委员会和街道密切配合共同推进直接民主。居民委员会是城市居民的自治组织，是城市公民社会的组织和制度发展的核心。而推动民主到街道一级，必然离不开公民社会的一定发展。这样为了实现直接民主的推进，居民委员会和街道（在农村就是村委和乡镇政府）之间必须密切配合。要充分利用居委在公民社会的核心作用来实现这样的错位民主向对位民主的推进。居委在公民社会的核心作用表现在许多方面：一方面居民自治组织的完善与发展影响社会的分层和相应的社会基本结构的转变。尤其从公民社会发展对社会结构的影响的角度来说，居民自治组织直接关系着社会结构的调整和转变。从我国的实际来看，如果我们在建设市场经济和民主政治的同时，注重公民社会的发展，那将对我国的社会结构产生深刻的影响。“在非政府组织活跃的社会中，国家和市场都会更有效地运作。非政府组织致力于加强社会成员的个人自我管理的能力，它们在人权、教育、政府参与、信息流动等方面所开展的活动都可促进公民社会发展，使社会资本增值。” 另一方面，在城市公民社会的组织和制度发展中起核心带头作用的只能是居民委员会这样的居民自治性组织。长期以来，居民委员会一直在公民社会中认真执行其法定的基本任务。这些基本目标的完成直接关系着每个居民的切身利益。这样，居民对其产生了相当的信任和拥戴感。居民的许多福利、社会保障、人权、社会服务、公共安全、公共卫生等基本上都离不开居民委员会来组织实施。近年来，作为非政府组织的居委跟作为政府组织的街道积极合作，成立了大量社区服务项目和志愿者队伍。这些中介组织的活跃直接将公民社会在组织和制度上变成为整体性的力量，产生社会合力。事实上，居民委员会在城市社区中已经成为政府和公民相联系和沟通的桥梁。要是没有居民委员会的存在，我国的城市公民社会是很难组织起来的，也很难有制度的保障。这样，在我国，由于其他非政府组织发育不健全，居委实际上成了公民社会的组织核心。居民委员会在推动城市公民社会发展中就会起着核心作用。列宁指出：人民“需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在国家中起积极作用”[7]。 根据我们理解，充分发挥居委的这种核心作用就是要“让群众实际地参加各方面的生活，让群众在国家中起积极作用”[8]，这也就是公民社会发展的基本任务。只有这样，居民委员会才符合其法律规定的非政府身份，政社之间才真正分离。当城市的直接民主推进到街道的时候，街道要充分利用居委的这种非政府身份，使直接民主得以充分实现。
总而言之，我们认为，我国城市直接民主定位在居民委员会的自治和直接选举上在政权主体上发生了严重错位。民主政治的发展要求我们正确对待这种错位的直接民主，应当把它看成走向对位的直接民主的必要准备。为了将错位的直接民主推进到对位的直接民主，应当还居民委员会于公民社会，实行政社分开，将街道作为我国城市基层直接民主的政权主体。

英文摘要：

The issue of misplacement of the subject of direct democracy at the lowest civilian level in urban area

BY HE, Yunfeng
(Professor, the Faculty of Law and Politics, Shanghai Normal University, Shanghai, China)

ABSTRACT

According to the law in China, Residents Committee (RC) is a kind of autonomic organization in the grass roots with the characteristics of autonomic administration, self-discipline, and self-services, which is a special form of non-governmental organizations.　However, in the real social life, RC also plays such a role as the government does.　Therefore, there is inconsistence between its actual role as the political power subject and its legal placement as non-governmental organization.　Based on this situation, it is argued that there is a serious mistake in the placement of the political power subject in terms of only taking autonomy and direct election at the grass root level of RC as direct democracy in urban area.　Anyway, the practice of such mistaken direct democracy should be considered as necessary preparation for real direct democracy.　In order to politically upgrade such mistaken direct democracy to real direct democracy, a return of RC to civil society, a separation of political and social affaires from each other, and setting Street-based Community Committee as the political power subject of real direct democracy in the grass root should be proceeded.

注释：
[1]、参见陈辉：《当前我国城市居民委员会面临的矛盾与职能转换》，载《南京师大学报(社会科学版)》1999年01期，第41~45页。
[2]、参见陈辉：《当前我国城市居民委员会面临的矛盾与职能转换》，载《南京师大学报(社会科学版)》1999年01期，第41~45页。
[3]、陈辉、谢世诚：《建国初期城市居民委员会研究》，载《当代中国史研究》2002年04期，第43~48页。
[4]、参见赵黎青：《柏特南、公民社会与非政府组织》，载《国外社会科学》1999年01期，第53-57页。
[5]、黄正文：《从“居民委员会组织法”和“村民委员会组织法”论扩大基层民主》，载《广西政法管理干部学院学报》2000年02期，第12-17页。
[6]、《列宁全集》第 2 4卷，人民出版社 1 972年版，第 1 53页。
[7]、赵黎青：《柏特南、公民社会与非政府组织》，载《国外社会科学》1999年01期，第57页。
[8]、《列宁全集》第 2 4卷，人民出版社 1 972年版，第 1 53页。