“治理”原意是控制、引导和操纵的行动或方式，主要用于与国家公共事务相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。20 世纪90 年代以来，西方学者赋予治理以新的含义，其涵盖范围远远超出传统意义，被广泛运用于政治学和社会经济管理等领域，也因此成为了学术界讨论的热点问题。
1、“治理”的兴起
　　学界将“治理”兴起的原因主要归为以下几点：
　　其一，在理论上，学界认为治理理论的兴起与20世纪70、80年代社会科学出现的某些范式危机有关，主要在于许多学科领域的原有范式越来越难以解释和描述现实世界。长期以来，许多学科研究陷入了过度简单化的二分法，如经济学中的市场对等级制、政治学中的私人对公共、国际关系中的无政府对主权等等。近年来，学术界对这种拘泥于二元对立的世界观批评迭起，在经过反省后，进而调整学科研究方向，把“治理”作为一个重要的研究课题。“治理”似乎被视为缺失了的“第三项”，既可以批判二分法，又能补充其不足1。在国际关系研究领域，一些可以避免国际无政府状态和超越民族国家进行协调的“国家规制”日益受到重视。在公共行政学领域，学者所关注的协调方式不仅已经跨越公私部门泾渭分明的传统观念与制约，而且开始涉及错综复杂的等级组织、平行的权力网络，或是其他跨越不同政府层级和功能领域的复杂而相互依存的协调形式2。
　　其二，国家和市场的内在局限重新引起学术界对治理理论的关注。在复杂的组织和系统的协调中，治理机制其实早已广泛应用。一方面，由于国家—社会—市场之间的关系发生变化，随之出现的一系列新情况、新问题不再能够简单地借助于国家计划或市场方式寻求解决，有些相互依存形式也不适于以市场机制或自上而下发号施令的方式进行协调。这样，从许多问题和情况的解决中，人们重新认识到自组织治理是一种最自然的协调方式。另一方面，在战后以大量生产和消费为基础的良性经济增长循环形成期间， “混合经济”成为居于统治地位的范式，而介于市场与国家之间的机构制度和做法时常被忽视。实际上，它们并未消失，只是在理论和政治上被置于边缘地位。以至到 20 世纪70 年代，国家的作用令人失望， 90年代人们对市场的功能也不再抱幻想时，对从未真正退却的治理理论的兴趣再度被唤起3。
　　其三，各种协调形式兴衰起伏的循环推动了治理机制的兴起。鲍勃•杰索普在探究这一论点时指出，一切协调方式都有各自适用的环境条件。市场、国家和治理的失败情势各不相同，对此采取的一种实际对策是把不同的决策方式结合起来，在不同时期各有侧重——当某种协调方式有“失败”之虞的风险时，就转换另一种方式，从而创造较大的回旋空间。治理的重新发现有可能标志着这一过程中一场新的革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出的简单的周期性反应；在更晚一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性反应4。
　　其四，从现实的角度看，治理概念可以开辟并已经成为评判有关国家能力和国家与社会关系的新路径。一段时期以来，为了扩大对第三世界的援助成效，提高受援国的还贷能力，联合国、国际货币基金组织和世界银行等国际组织将善治作为评估有关国家现状的主要标准和目标，要求那些治理不善的国家引入自由市场经济、消除自由贸易壁垒、进行社会改革。在这一点上，治理、善治的概念极为实用，它使这些国际组织能从经济主义中摆脱出来，去重新思考与经济重组相关的关键性政治社会问题，还可以避免触动受援国敏感的国内政治问题，减少超越职责权限而干预主权国家国内政治事务的嫌疑。阿尔坎塔拉(Cynthia Hewitt de Alcántara) 认为，通过讨论“治理”，而不是“国家改革”或“社会政治变革”，开发多边性银行和机构可以就一个相对而言没有攻击性的论题用技术性措辞来集中讨论敏感问题，而不至于让人认为这些机构越权干涉主权国家的内政5。另外，当代世界所发生的深刻变化，如全球化的客观历史进程、冷战后国际政治经济秩序新的发展形态、全球公民社会作用的日益凸显等现实都有助于解释治理何以兴起6。
2、治理的含义
　 在英文中，治理(governance) 一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government) 一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。
　　1）国外研究情况
　　自从20 世纪90 年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与统治相去甚远。
　　治理理论的主要创始人之一罗西瑙(J. N. Rosenau) 在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现7。研究治理理论的另一位权威格里•斯托克( Gerry Stoker) 对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。五种观点分别是:1、治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。2、治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。3、治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。4、治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。5、治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威8。
　　在众多关于治理的定义中，联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995 年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，该报告对治理做出了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排” 9。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
　　2）国内研究情况
　　（1）治理的含义。国内学者认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用10。
　　（2）治理的内容。国内学者认为，治理理论的主要内容包括以下三个方面:第一，对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切。第二，治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府的角色给予重新定位。它并没有将政府从其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意义的新政府理念。第三，在明确政府的角色后，治理理论对治理的网络管理体系做出了重要阐释11。
　　（3）治理与统治的区别。国内学界认为，“治理”与“统治”从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别12：
　　首先，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。
　　其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
总之，政府并不完全垄断一切合法的权力。承担维持秩序、调节经济和协调社会发展职能的，既有政府组织，也有非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团和社会运动等其他的主体。它们一起构成了国家的某种政治、经济和社会调节形式；这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。在这里，“参与”、“谈判”和“协商”是治理的三个关键词，通过它们，即将到来的“治理社会”被披上了“民主”的外衣13。因此，我们在探讨相关治理问题的时候，就应该看到政府并不是万能的，除了政府的作用之外，还要重视社会、市场以及各种利益集团的作用，借住各种力量来共同推进社会的发展 ，具体而言就是：政府并不是万能的，需要公众社会的参与和各种利益集团及其组织的介入，通过政府与社会的互动达到政策目标；还要重视公民社会的发展，肯定多元的文化，满足公众的利益和当前的需要，以有效的治理达到权利的共享及利益的“双赢”。

1　吴志成：《西方治理理论述评》，载《教学与研究》，2004年第6期，第60页。
2　吴志成：《西方治理理论述评》，载《教学与研究》，2004年第6期，第60页。
3 鲍勃•杰索普：《 治理的兴起及其失败的风险: 以经济发展为例的论述》[J ]，《国际社会科学》， 1999年第1期，第34页。
4 同上
5 辛西娅•休伊特•德•阿尔坎塔拉：《“治理”概念的运用与滥用》，载《国际社会科学》，1999年第1期，第106页。
6 吴志成：《西方治理理论述评》，载《教学与研究》，2004年第6期，第61页。
7 参见罗西瑙:《没有政府统治的治理》,剑桥大学出版社,1995年版,第5页;《21世纪的治理》,《全球治理》杂志,1995 年创刊号,转引自俞可平《治理和善治引论》,载《马克思主义与现实》,1999 年第5 期。
8 格里•斯托克：《作为理论的治理:五个论点》,载《国际社会科学杂志》（中文版） ,1999 年第2期。
9 参见《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第2-3页，转引自俞可平：《治理和善治引论》，载《马克思主义与现实》，1999 年第5 期。
10 转引自赵景来：《关于治理理论若干讨论问题综述》，载《世界经济与政治》，2002年第3期，第75页。
11 汪向阳、胡春阳：《治理:当代公共管理理论的新热点》,载《复旦学报》,2000 年第4 期。
12 俞可平：《治理和善治引论》,载《马克思主义与现实》,1999 年第5期。
13 唐贤兴：《全球治理与第三世界的变革》,载《欧洲》,2000 年第3期。

（作者：丛昕宇）